أ بسم اهللا الرحمن الرحيم جامعة النجاح الوطنية كلية الدراسات العليا التوجه نحو تطبيق الالمركزية اإلدارية في مستشفى جنين إعداد .يوسف نعيرات مجدولين عبد اهللا إشراف الدكتور سليمان خليل الدكتور قاسم المعاني اجستير في الصحة العامة بكلية الدراسات قدمت هذه األطروحة استكماال لمتطلبات درجة الم . العليا في جامعة النجاح الوطنية في نابلس، فلسطين 2006 ت اإلهداء لي الطريق وشجعني على ومهد هذا البحث بصبر ومحبة، الذي انتظر والدة إلى .الثبات ولم يحسبا لي يوما حجم التضحية ،إلى اللذان سارا معي مشوار الحياة خطوة خطوة ...تقصيرويسامحانني عن كل والدعاء، ...الرضامنهما ، علي أنال .وأمـــــي أبــــي إلى .إلى زوجي وولداي اللذان انتظرتهما طويال أقدم ثمرة إنتاجي مجدولين نعيرات ث شكر وتقدير قاسم ألستاذي الدكتور ر، والشكحين وفي كل وأبدالعالمين، والحمد له دائما الشكر هللا رب ا على هذا البحث، وما بذله إشرافهعون ومساعدة من خالل الذي لم يتوان عن تقديم كل المعاني، أتشرفالتي الدراسات العليا في جامعة النجاح الوطنية،لكلية أيضا والشكر من جهد ومتابعة، الذي لم يبخل علي بمالحظة خليل، سليمان الدكتوررأسها األستاذ الفاضل ، وعلىهاإلي باالنتساب هذا البحث، وبالغ شكري إتماموالشكر لكل من تفضل بمساعدتي على تشجيع، أو تنبيه أو يكون عملي وعملهم في ميزان أنوأرجو اهللا عز وجل ألعضاء لجنة المناقشة الكرام، وتقديري .مةحسناتنا يوم القيا ج قائمة المحتويات رقم اسم الفصل رقم الفصل الصفحة الفصل األول مقدمة البحث ووصف موضوع الدراسة 1 2 المقدمة 1-1 5 للدراسة ةالحدود الزما ني 1-2 5 الحدود المكانية للدراسة 1-3 6 جنين محافظةلمحة عن 1-4 8 مشكلة الدراسة 1-5 10 أهداف البحث 1-6 11 أسئلة الدراسة 1-7 11 البحثفرضيات 1-8 12 2002لمحة موجزه عن النظام الصحي الفلسطيني بعد العام 1-9 15 أهمية الموضوع 1-10 19 الدراسةمكان وصف 1-11 الفصل الثاني الالمركزية 26 27 مقدمة 2-1 28 )المفهوم واألبعاد(الالمركزية 2-2 28 لذاتياالستقالل ا 1- 2-2 29 المصالح المحلية المشتركة 2- 2-2 29 تعريف الالمركزية 2-3 30 الالمركزية السياسية 1- 2-3 30 الالمركزية اإلدارية 2- 2-3 32 ةالالمركزية المالي 3- 2-3 32 الالمركزية االقتصادية والمركزية السوق 4- 2-3 33 شروط تطبيق الالمركزية 5- 2-3 ح 34 اب التوجه العالمي نحو الالمركزيةأسب 6- 2-3 36 أهمية الالمركزية 2-4 36 أهمية المشاركة المجتمعية في اإلدارة الالمركزية 2-5 37 دراسة خصائص المجتمع ومؤسساته 1- 2-5 37 ميادين مشاركة المجتمع 2- 2-5 40 األبعاد السياسية واالقتصادية لمساهمة المجتمع المحلي 3- 2-5 42 رقابة السلطة المركزية 2-6 43 نماذج من الالمركزية 2-7 44 النموذج العمودي 1- 2-7 44 النموذج األفقي 2- 2-7 44 إعادة المركزية 3- 2-7 44 عالقات المحيط المركزي 4- 2-7 الفصل الثالث دراسات سابقة 46 47 مقدمة 3-1 49 التجربة الفلسطينية 3-2 51 بة اللبنانيةالتجر 3-3 53 التجارب العالمية 3-4 الفصل الرابع خطة ومنهجية البحث 66 67الدراسة أيدولوجية 4-1 68 أدوات الدراسة وأساليبها 4-2 68 الطريقة واإلجراءات 4-3 68 الدراسةمنهجية 4-4 69 مجتمع الدراسة 4-5 69 عينة الدراسة 4-6 72 أداة الدراسة 4-7 72 إعداد اإلستبانة 4-8 72 أقسام اإلستبانة 4-9 خ 73 صدق األداة 4-10 74 ثبات األداة 4-11 74 متغيرات الدراسة 4-12 75 إجراءات الدراسة 4-13 75 المعالجات اإلحصائية 4-14 5-1 الفصل الخامس نتائج الدراسة تحليل النتائج 77 78 98 لتحليلامناقشة نتائج 5-2 الفصل السادس البناء الهيكلي 99 100 البناء التنظيمي للمستشفى 6-1 100 .أسس البناء الهيكلي والتنظيمي للمستشفى 6-2 103 الخارطة التنظيمية 6-3 103 الدليل التنظيمي 6-4 105 أهم األمور اإلدارية المهملة 6-5 106 الصحة قبل وزارة نالهيكلية اإلدارية المقترحة م 6-6 الفصل السابع النتائج والتوصيات 113 114 المقدمة 114 النتائج 7-1 114 التوصيات 7-2 119 العربيةالمراجع 122 االجنبيةالمراجع 124 المالحق د فهرس الصور الفوتغرافية الصفحة البيان رقم الصورة والشكل غرافية لمستشفى صورة فوت )1- 1( شكل رقم جنين 6 موقع المستشفى من التصوير )2- 1( شكل رقم الجوي لمدينةجنين 7 مخطط الموقع العام لمستشفى )3- 1( شكل رقم جنين موضحا المباني القائمة الجديدة 21 المخطط المعماري للمبنى )4- 1( شكل رقم الجديد في الدور االرضي 22 ذ فهرس الجداول رقم اسم الفصل عنوان الجدول لجدولرقم ا الصفحة مقارنة نسبة العاملين في الدولة من مجموع السكان )1-3( جدول رقم و سوريا OECD لمجموعة 65 الفصل الثالث 70 الفصل الرابع توزيع عينة الدراسة حسب متغير الجنس )1- 4( جدول رقم الفصل الرابع مؤهل العلميتوزيع أفراد العينة حسب متغير ال )2- 4( جدول رقم 70 71 الفصل الرابع .توزيع أفراد العينة حسب متغير الخبرة )3- 4( جدول رقم 71 الفصل الرابع توزيع أفراد العينة حسب متغير التخصص )4- 4( جدول رقم 74 الفصل الرابع ثبات األداة )5-4( جدول رقم 80 الفصل الخامس لمتغير الجنساستجابة أفراد العينة تبعاً )1- 5( جدول رقم 82-81 الفصل الخامس استجابة أفراد العينة تبعاً لمتغير الخبرة )2- 5(جدول رقم استجابة أفراد العينة في مجاالت الدراسة تبعا لمستوى )3- 5(جدول رقم ت، دبلوم، ودراساسبكالوريو(متغير المؤهل العلمي ) عليا 83-82 الفصل الخامس استجابات أفراد ألعينه لمجاالت الدراسة على مستوى )4- 5(جدول رقم -1+سنوات3اقل من(سنوات الخبرة دعد رمتغي ) سنوات فأكثر 3+سنوات3 84 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة لمجاالت الدراسة تبعاً لمتغير )5- 5(جدول رقم ) يطبيب، ممرض، وإدار(التخصص 86-85 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بتطبيق الالمركزية )6- 5(جدول رقم الجنس لمتغيروانتقال اإلدارة والسلطة للعاملين تبعاً 88 الفصل الخامس تجابات أفراد العينة فيما يتعلق بتطبيق الالمركزية اس )7- 5(جدول رقم وانتقال اإلدارة والسلطة للعاملين تبعاً لمتغير الخبرة 88 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بتطبيق الالمركزية )8- 5(جدول رقم وانتقال اإلدارة والسلطة للعاملين تبعاً لمتغير المؤهل العلمي مسالفصل الخا 89 استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بتطبيق الالمركزية )9- 5(جدول رقم وانتقال اإلدارة والسلطة للعاملين تبعاً لمتغير التخصص 90-89 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق ب إلى أي مستوى من )10- 5(جدول رقم سالجن العاملين يتم انتقال الصالحيات تبعا لمتغير 90 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق ب إلى أي مستوى من )11- 5(جدول رقم العاملين يتم انتقال الصالحيات تبعا لمتغير الخبرة 91-90 الفصل الخامس ر استجابات أفراد العينة فيما يتعلق ب إلى أي مستوى من )12- 5(جدول رقم ات تبعا لمتغير المؤهل العاملين يتم انتقال الصالحي .العلمي 91 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق ب إلى أي مستوى من )13- 5(جدول رقم صالعاملين يتم انتقال الصالحيات تبعا لمتغير التخص 92 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بوجود الالمركزية في )14- 5(جدول رقم شفى يسهم في تقدم مستوى خدمات أفضل تبعاً المست .لمتغير الجنس 92 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بوجود الالمركزية في )15- 5(جدول رقم المستشفى يسهم في تقدم مستوى خدمات أفضل تبعاً .لمتغير الخبرة 93 الفصل الخامس فيما يتعلق بوجود الالمركزية في استجابات أفراد العينة )16- 5(جدول رقم المستشفى يسهم في تقدم مستوى خدمات أفضل تبعاً .لمتغير المؤهل العلمي 94-93 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بوجود الالمركزية في )17- 5(جدول رقم المستشفى يسهم في تقدم مستوى خدمات أفضل تبعاً .صلمتغير التخص لخامسالفصل ا 95 استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بوجود الالمركزية في )18- 5(جدول رقم المستشفى يسهم في تقدم مستوى خدمات أفضل تبعاً .الجنس لمتغير 95 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بوجود الالمركزية في )19- 5(جدول رقم مات أفضل تبعاً المستشفى يسهم في تقدم مستوى خد .لمتغير الخبرة 96 الفصل الخامس استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بوجود الالمركزية في )20- 5(جدول رقم المستشفى يسهم في تقدم مستوى خدمات أفضل تبعاً .لمتغير المؤهل العلمي 97-96 الفصل الخامس جود الالمركزية في استجابات أفراد العينة فيما يتعلق بو )21- 5(جدول رقم المستشفى يسهم في تقدم مستوى خدمات أفضل تبعاً .صلمتغير التخص 97 الفصل الخامس ز فهرس المالحق رقم اسم الملحق رقم الملحق الصفحة 125 االستبانه )1(الملحق رقم من قبل وزارة الصحة الهيكليات القائمة والمقترحة 0-2 )2(الملحق قم الفلسطينية 138 139 الهيكلية اإلدارية المتبعة في مستشفى جنين 2-1 140 النموذج العمودي لالمركزية 2-2 141 أنواع وأشكال الالمركزية 2-3 142 كتاب الموافق من اإلدارة العامة للمستشفيات 2-4 143 كتاب أعداد العاملين في مستشفى جنين 2-5 144المستشفى كنظام مفتوح 2-6 145 هيكلية اإلدارة العامة للمستشفيات 2-7-1 146 هيكلية اإلدارة ومدراء الدوائر في مستشفى جنين 2-7-2 147 هيكلية مدير الشؤون اإلدارية في مستشفى جنين 2-7-3 148 هيكلية دائرة التمريض 2-7-4 149 هيكلية دائرة الشؤون الطبية 2-7-5 150التابعة لها في المستشفى واألقسام رهيكلية الدوائ 2-7-6 151 مصدر األمر في مستشفى جنين 2-8 152ازدواجية السلطة التنفيذية في مستشفى جنين 2-9 SPSS153نتائج تحليل عينة الدراسة حسب 0-3 )3(الملحق قم س التوجه نحو تطبيق الالمركزية اإلدارية في مستشفى جنين إعداد يوسف نعيراتمجدولين عبد اهللا إشراف سليمان خليل . د قاسم المعاني. د الملخص التطوير نبشكل عام لتغيير أنظمة الحكومات كجزء م ةنظرا للتوجه العالمي نحو الالمركزي تم ،السلطة الوطنية الفلسطينية في تبني هذا المنهج وتطبيقه في مؤسساتها يوسع ،واإلصالح محاولة إلبراز يف ،من مجال روأكث ،كثر من ميدانطرح موضوع الالمركزية ونوقش في أ اإلصالح يف ،اإلدارية بشكل خاص ةوالالمركزي ،به الالمركزية بشكل عاملعأهمية الدور الذي ت ولقد جاءت هذه األطروحة تجسيداً لهذه األفكار وكتجربة قابلة للتطبيق في إحدى ،المؤسسي ق أسس الالمركزية اإلدارية وتغيير األساليب إمكانية تطبي ثولبح ،مؤسسات السلطة الوطنية المجال أمام المؤسسة حوإفسا ،واألنظمة المعمول بها في تلك المؤسسة على نحو المركزي على دورها وكيانها اإلداري في ظل المتغيرات الحالية وخاصة ةوالمحافظ ،للنهوض والتطور الذي أجهد المؤسسة راألم ،صالجعلت من الوطن قطعا متناثرة األو يوالت ،السياسية منها بالنظر إلى مفاهيم وومالياً، الوطنية ووضع على كاهلها عبئاً كبيراً يدفعها لالستقالل الذاتي إدارياً حال للعديد من المشاكل العالقة يوتأت ،الالمركزية ومبادئها فهي تنسجم مع الواقع الفلسطيني .ح نظام الحكم المحليدوراً بارزاً في إصال أن تلعب التي من شانهاو كيف تعمل الالمركزية اإلدارية على رفع :عملت األطروحة على اإلجابة عن السؤال التالي وقد اإلنتاج في تقديم الخدمات الصحية من خالل تطوير اإلطار التنظيمي ةوجود ،كفاءة العاملين للمؤسسة الصحية؟ وما هي وجهة نظر العاملين في المؤسسة الصحية عن ذلك؟ ش حاولت الدراسة إثبات فرضية انه ال توجد فروق بين إجابات أفراد العينة فيما يتعلق بعمل و اإلنتاج في تقديم الخدمات الصحية من خالل تطوير ةوجود ،الالمركزية على رفع كفاءة العاملين .صوالتخص ،العلمي لوالمؤه ،ةالخبر ،اإلطار التنظيمي للمؤسسة الصحية تبعا لمتغير الجنس عرض القسم األول من هذه الدراسة أهم ثحي ،جاءت األطروحة في ستة أقسام متتالية دوق اكم ،الدراسة والموقع وإبراز أهمية الدراسة عالمشكلة ومجتم فالمشاكل في الدراسة، وتعري ةفي ظل الظروف السياسية واالقتصادي هأعطى لمحة عن الوضع الصحي للسلطة الوطنية عام .الراهنة قسم الثاني للدراسة تصورات لربط اإلدارة وتطبيق الالمركزية ضمن إطار تطويري وقدم ال كما تقدم برؤؤس أقالم خالصة العالقة .وتعريفها ةابرز أهم مفاهيم الالمركزي اكم ،وتقدمي القسم شويناق ،والروابط الرئيسية بين بناء الفريق الواحد وبين تطبيق الالمركزية في المستشفى في العالم ويناقش أهم المقاييس المتنوعة ةلدراسة الوضع العام لالمركزيالثالث من ا ، وتطور البرامج عالمياً في محاولٍة لتصوير مللديموقراطية والالمركزية، اإلدارة، الحك القسم وتناول ،الممارسات الواسعة االنتشار والمتنوعة للحكومات الديموقراطية والالمركزية تناول كما . ومنهجية البحث وآلية جمع المعلومات والبيانات ومصادرها الرابع من الدراسة خطة القسم الخامس تحليل الدراسة واهم النتائج المنبثقة عنها وتقديمها بعد معالجتها وتحليلها بأسلوب القسم السادس وأما ،)SPSS(إحصائي باستخدام برنامج الرزمة اإلحصائية للعلوم االجتماعية ل على وصف ودراسة وتقييم الوضع اإلداري الحالي في المستشفى، من حيث من هذا البحث عم الهيكلية القائمة أو المقترحة للمستشفى على مستوى مدير المستشفى، ورؤساء األقسام .الباحثة تتوصيا ،كما ضم خالصة الدراسة ،واألخصائيين أسس الالمركزية في تقيم بعض النماذج واألنماط لتطبيق :تتلخص أهداف الدراسة فيما يلي وبين اأهم فوائد الالمركزية الموجودة في أدبيات البحث والربط بينه نالقطاع الصحي، بيا المهارات والخدمات المقدمة في المستشفى، مرجعة أهم النتائج من جّراء تطبيق الالمركزية في لصناع السياسة في المستشفى، تقييم االيجابيات والسلبيات للخيارات المتنوعة من الالمركزية ص القطاع الصحي، تفحص الدروس والعبر من تجارب الدول في الالمركزية في قطاع الصحة، وبيان بعض األسباب الداعية إلى تطبيق ،بيان أهمية تطبيق الالمركزية اإلدارية في المستشفى .الالمركزية في المستشفى خاصة والقطاع الصحي عامة ،استخدمت في الدراسة منها االستبانة يالت ،من المالحقوتضمنت األطروحة أيضا مجموعة فوتوغرافية وصور جوية ومخططات هندسية لبناء رصو ،اإلدارية القائمة والمقترحة تالهيكليا .إلى تحليل البيانات اإلحصائي ةباإلضاف ،المستشفى القائم اإلدارة القائمة في فاعلية –إلى حٍد ما -اعتمدت االستبانة كأسلوب لجمع المعلومات وقياس المستشفى ومقدرتها على النهوض بالمؤسسة وتطويرها من وجهة نظر العاملين في المستشفى، محاور إدارية هامه توضح أهمية دور اإلدارة في التطوير والقيادة الناجحة )9(وقد تضمنت اإلدارة العليا واعتمد أيضا أسلوب المقابلة الشخصية حيث تمت مقابلة أعضاء من. وبناء الفريق . في المستشفى لمعرفة توجهاتهم نحو تطبيق الالمركزية اإلدارية ومشاركة العاملين في اإلدارة موظفاً في مستشفى جنين من اإلداريين واألخصائيين والتمريض في )73(ضم مجتمع الدراسة م استبعاد من موظفي المستشفى وت) 36(وتم اختيار عينة الدراسة والتي ضمت .مستشفى جنين إناث )10(ذكور و )23(عينة منها )33(الدراسة على تواعتمد ،عينات بسبب أخطاء فنية )3( ،صالتخص ،لالمؤه ،وقد اعتمدت أيضا على أربعة من المتغيرات األساسية وهي الجنس اإلداري مالتنظي ،متغيرات أهداف إدارة المستشفى)9(التابعة وهي توالمتغيرا ،والخبرة بأسالي ،مدير المستشفى ممها ،الالمركزية ممفهو ،وظائف رئيس القسم ،للمستشفى والهيكلي .مدير المستشفى تومميزا ،رئيس القسم روادوا ،العاملين متقوي ،اإلدارة :وبعد تحليل النتائج ومعالجتها توصلت الدراسة إلى النتائج التالية طنية ولكن ليس بالقدر الذي يلبي ازدياد الكادر الوظيفي في المستشفى في عهد السلطة الو تُشغل من اإلداريةالوظائف ن، أفي مؤهالت الموظفين وتنوعها ع، ارتفااحتياجات المستشفى إلىالنتائج أشارت ا، كمقبل موظفين ذوي خبرة ال تقل عن ثالث سنوات في العمل الوظيفي ض ، ل، المؤهة، الخبرجنسالمتنوعة وهي ال األربعةالعينة ضمن جميع المتغيرات أفراد إجماع مع قواعد ومبادئ الالمركزية اإلدارية ااستراتيجيتهالمستشفى ال تلتزم في إدارة أن صالتخص وان هناك حاجة للتغير كأسلوب لمواجهة التحديات وكاستراتيجية للتطور والنهوض اإلدارية .جتمعيةبالمؤسسة من خالل إشراك العاملين وتطوير الكادر اإلداري والمشاركة الم :وتلخصت أهم التوصيات من هذه الدراسة فيما يلي ضرورة تغيير األساليب اإلدارية المتبعة في المستشفى-1 .تأكيد الحاجة إلى الالمركزية اإلدارية كأسلوب لحل المشكالت اإلدارية -2 .تغيير الهيكلية التنظيمية على أساس المركزي -3 تم اقتراح خارطة تنظيمية .مصادر الدعم البشري والماليتفعيل المشاركة المجتمعية لتوفير -4 اجل المساهمة في تطوير نظام نإدارية للمستشفى لتقديمها للقائمين على إدارة المستشفى م . اإلدارة 16 الفصل األول مقدمة البحث ووصف موضوع الدراسة 17 الفصل األول مقدمة البحث ووصف موضوع الدراسة ةالمقدم 1-1 تّميزت أنماط اإلدارة المحلية في المؤسسات داخل فلسطين قبل مجيء السلطة الوطنية على أنها والحكم 1967أنماط تقليدية جامدة وغير متطورة توارثت من عهود الحكم األردني قبل العام ومع قيام السلطة الوطنية الفلسطينية ومؤسسات السلطة )19976-1995عام(العسكري اإلسرائيلي الغالبية توطأت الظروف الصعبة التي رافقت قيام المؤسسات، أصبح تناء الوزارات، وتحوب العظمى من المؤسسات هي مؤسسات سلطة حكومية، وشرعت السلطة الوطنية ممثلةً بوزاراتها في الوقت ذاته مشاكل االحتالل هبأعباء الماضي، وتواج لتغير ورسم هيكليات إدارية، مثقلةً أمام قوما يترتب على ذلك من أعباء وعوائ.ا، وغيرهة، االجتماعيةارية، الماليالعسكري اإلد تطبيق العديد من المشاريع والبرامج التي من شأنها تطوير النهج اإلداري في المؤسسات وتقف عائقا أمام النظر بالمنظور العالمي األساليب اإلدارة النوعية المتطورة في العالم مثل نظريات األمر الذي يثقل كاهل الوزارات .ة،إعادة المركزية،وخصخصة المؤسسات وغيرهاالالمركزي .ويعيق تطور المؤسسات علم اإلدارة يعتبر علما تطبيقيا مستخرجا من علوم االجتماع العديد من الدراسات إلى أن تشير" ر عجلة التنمية االقتصادية مع مراعاة آخ إلدارةوالسياسة، ويهدف باألساس واالقتصاد السياسية ولذا فان علم اإلدارة تطور مع تقدم الحياة. السياسة واالجتماع والثقافة التطورات في ولكن ما ثبت في ،"يعلق على ذلك الدكتور ألجمري اكم ،ذلك في بداية األمر واالقتصادية كان اه تطوير دفع باتج الوسطيتطور علم اإلدارة وانتشاره في أوساط الطبقة أن العقود الماضية هو للدخول السياسية واالجتماعية، حامالً معه مفاهيم الديمقراطية التي وجدت لها باباً خلفياً الحياة 18 كثير منا تعود على ربط اإلدارة بإدارة األعمال التجارية، غير أن 1".إلى المجتمعات المختلفة اجتماعية، ادية،الواقع هو أن اإلدارة مطلوبة في كل مؤسسة من المؤسسات سواء كانت اقتص قائم على المؤسسات في وبما أننا نعيش في مجتمع معاصر ،خيرية أو سياسية، ثقافية، طوعية، يحرك المؤسسات التي تدير كل مجال من مجاالت حياتنا، فإننا إذن نعتمد على العامل الذي ات التجارية من المؤسس بل إننا نحتاج لعلم اإلدارة أكثر في المؤسسات غير. حياتنا الموظف المؤسسات التجارية قائمة على وجوب طاعة نأ” ،ويضيف الدكتور ألجمري.التجارية يتطلب عمالً أما المؤسسات األخرى فإن طاعة األعضاء الداخلين فيها. والعامل لصاحب العمل الفاعل القائم على مبدأ سياسياً واجتماعياً وثقافياً لخلق المؤسسة الناجحة والعمل التنظيمي مجتمعاتنا الحديثة تنتقل من نمطها التقليدي إن ".لشرعية النابعة من مجموع الناشطين والعاملينا ، ذلك المجتمع القائم على المؤسسات والتنظيمات "المدني المجتمع" والقبلي إلى ما يطلق عليه ،المستشفى ،تختص بشأن معين وبهدف موحد ومهام محددة المنظمات هوهذ ،االجتماعية ،النادي، الصندوق، النقابة، البرلمان، المسجد، المأتم، المحكمة، الخ رسة، المصنع، الجمعية،المد منها تمثل مؤسسة مجتمعية، وجميع هذه المؤسسات لديها أعضاء أو زبائن أو جمهور كل واحد وكل مؤسسة بحاجة لعلم اإلدارة لكي تستطيع أن تقدم منتجاتها ،إرضائه وإشباع رغباته تستهدف ."وخدماتها بصورة أفضل مما يقدمه منافسيها ،كحاجة ملحة وضرورية يةفلسطينال ح الوضع اإلداري في المؤسساتتأتي الحاجة إلى إصال إلى توفير ةإضاف ،لضمان نوع من االستمرارية لهذه المؤسسات في ظل األوضاع الراهنة كوذل نفسه ضمان جودة معينة للخدمات الوقت يوف ،دعم وتمويل لها لمساعدتها على تقديم الخدمات ومستشفى جنين هو احد هذه المؤسسات ويعاني من ،المقدمة من قبل تلك المؤسسات للمجتمع التي تمر بها باقي المؤسسات الحكومية واألوضاعنفس المشاكل تقريبا ويواجه نفس الظروف العاملين وبعض اإلدارةمن ألعضاءومن خالل بعض المقابالت الشخصية .في فلسطين معهد البحـرين للدراسـات المصـرفية .حرينيةندوة جمعية االداريين الب.ديموقراطية من الباب الخلفي.منصور.الجمري1 .12ص .2002.مارس.BIBFوالمالية 19 في المستشفى يتلخص لنا بعض الضعف العام من حيث الكم والنوع وعدم تلبيتها واإلداريين .لحاجات المحافظة ورغبات المستفيدين من الخدمة في المستشفى ما اومنه ،ما هو بحاجة للبحث والتمحيص امنه ،وهناك العديد من األسباب التي تقف وراء ذلك األسباب ما يمكن حله وإيجاد عالج ناجح ومنها ما يكون الحل من هذهللعيان، وهو واضح وعند سؤالنا عن أهم هات أخرى للمشاركة في حله وعالجه، أصعب واكبر وبحاجة إلى ج إدارة المستشفى وبعض التي تقف وراء هذا الضعف في تقديم الخدمات للقائمين على األسباب :يلينجمل أهمها فيما اإلجاباتحصلنا على مجموعة من العاملين فيه .الوضع السياسي العام الذي تمر به فلسطين والمؤسسات الفلسطينية .1 الوضع االقتصادي سواء للمجتمع أو المؤسسات والذي بالتالي ينعكس على وضع القطاع .2 .العام الصحة بشكل خاص وما تعانيه ةووزار ،الوضع اإلداري في مؤسسات السلطة بشكل عام .3 .قف حائال دون تطور المؤسساتمن مركزية مفرطة ت .قلة الوعي المجتمعي وغياب دور المسئول .4 مشاركة المجتمع ومساهمته في مجمود العالقة بين المؤسسات والمجتمع المحلي، وعد .5 .تطوير المؤسسات يالمبن ،في العمل وليس األسلوب العلمي المنظم"العشوائية"استخدام الوزارات والمؤسسات .6 .فعلى التخطيط الهاد المصداقية في التعامل ضمن المؤسسة الواحدة أو ةوقل ،غياب دور الرقابة على المؤسسات .7 .بين المؤسسات 20 .قلة عدد العاملين في المؤسسات وخاصة المؤسسات الصحية .8 .العاملين وتشجيعهم دم وجود نظام حوافز لزيادة دافعيةع .9 من كماً ونوعاً امات وعدم نجا عتههذه األسباب وغيرها مجتمعة تعمل إلى حٍد ما في تأخر الخد الوضع اإلداري لمستشفى جنين والهيكلية التنظيمية رباختيا ،وهنا قامت الباحثةوجهة نظرهم، ،للمستشفى لدراستها وتحديد مساهمتها في تطوير أو الحد من تطوير المستشفى بالشكل المطلوب .بمستوى الخدمات المقدمة للمواطنين ضوالنهو اولت الباحثة الهيكلية التنظيمية في المستشفى على مدار سنوات متفاوتة بدأت منذ ومن هنا تن متضمنة فترات الحكم التي مرت بها المنطقة 2006وحتى العام 1961تأسيس المستشفى عام تلك الفترة ما بعد داإلدارة المدنية والحكم العسكري اإلسرائيلي، وبع مث ،من الحكم األردني .منا هذااوسلو وحتى يو للدراسة ةالحدود الزما ني 1-2 مستشفى جنين( يقوم البحث على دراسة الهيكلية اإلدارية في مستشفى الدكتور خليل سليمان .2006وحتى العام 1961والتطورات التي طرأت عليها منذ تأسيسه في العام ،)سابقاَ الحكومي .الحدود المكانية للدراسة 1-3 ي، والذ)سابقاَالحكومي مستشفى جنين ( مستشفى الدكتور خليل سليمان تدور أحداث الدراسة في مقربة من الشارع الرئيسي في ىعل ،يقع في مدينة جنين في الجزء الجنوبي الغربي من المدينة .جنينلمستشفى فوتغرافية ةيين صور) 1- 1( رقم ، ويبين شكلالمدخل الجنوبي للمدينة 21 افية لمستشفى جنينصورة فوتوغر )1-1(شكل رقم .جنين عن محافظةلمحة 1-4 ،أطراف مرج بن عامر يف ،في الشمال الفلسطيني وهي كبرى مدن المحافظة نتقع مدينة جني ،عن مدينة نابلس 2كم 50جغرافياً حوالي دوتبع ،قديما تعرف بثالث مدن المثلث الشمالي توكان وتضم محافظة .نسمة في القرى المحيطةألف 65ألف نسمة إضافة إلى 55عدد سكانها غويبل .ما بين بلدة وقرية وتجمع سكانيقرية 50جنين حوالي منها المؤسسات يوالت ،تضم مدينة جنين عددا من المؤسسات الحكومية وغير الحكومية المختلفة جنين مستشفى (الصحي الحكومي يتكون من مستشفى الدكتور خليل سليمان عفالقطا ،الصحية صحة جنين والتي تتكون من ثالث مراكز ةومديري ،وهو موضوع الدراسة، )ابقاَسالحكومي ثالث مستشفيات خاصة وهي مستشفى الرازي التابع للجنة كفهنا ،أما القطاع الخاص.رئيسية يوالت ،الشفاء الخاص ىومستشف ،األمل التابع لجمعية أصدقاء المريض ىومستشف ،أموال الزكاة 22 المراكز الطبية نإلى عددا م ةإضاف ،سريراً في المستشفيات الخاصة )50( تضم في مجموعها .التي يمتلكها القطاع الخاص سواًء كان في المدينة أو في القرى والبلدات المحيطة ،وإذا أخذنا ذلك بعين االعتبار نرى أهمية المستشفى للمدينة بشكل خاص والمحافظة بشكل عام م الخدمات الطبية بشكل أساسي لما يقارب من ثالثة أرباع يمثل الشريان الحيوي الذي يقد وفه .صورة جوية للمدينة تبين موقع المستشفى بالنسبة للمدينة) 2- 1(رقم ، ويبين شكل المحافظة موقع المستشفى من التصوير الجوي لمدينة جنين) 2- 1(شكل 23 مشكلة الدراسة 1-5 قرار في مؤسسات السلطة الوطنية من حيث اختلف القائمون على اإلدارات وصناع السياسة وال ةفهمهم لمفهوم الالمركزية وإمكانية تطبيقها والطرق واآلليات الالزمة والمتوفرة لتنفيذها، إضاف ية من وجهة نظرها كل وزارة مفهوم الالمركز تإلى إعداد الخطط من قبل معديها، فتناول هناك جوانب مشتركة بين تلك تطبيقه بأسلوب خاص بها دون أن يكون وقامت بترجمته و 1.تأسس تطبيقية لالمركزية في إدارة المؤسسا عالوزارات لتثبيت مفهوم واضح، ووض تطوير نوعية الوظيفة وتحسين جودتها من خالل إدارتها ذاتيا :ويستند مبدأ الالمركزية إلى أساس المستشفى أو مديرية (ةوظيفويستلزم ذلك اعترافاً من الوزارة بالوحدة القانونية لل.من قبل منفذيها التابعة لها من عيادات خارجية أو متنقلة، وخضوع تكوحدة إدارية وإقليمية، والوحدا)الصحة ضمن برنامج وهيئة رقابة خاصة ) وزارة الصحة(مثل هذه الوحدات للرقابة والمتابعة المركزية 2).مجلس الرقابة الصحية(يتم تشكيلها من خالل جسم نقابي انتخابي بالعديد من الدراسات في هذا المضمار وإعداد الخطط المتعددة لتطبيق وقامت وزارة الصحة ي من هذه الدراسات وال حتى إجراء أي دراسة عملي ألانه لم يتم تطبيق الالمركزية، إال كما أعلمنا من بعض اإلداريين في وزارة الصحة ميدانية على أي وحدة من وحدات الوزارة ضمن اجتماعات المدراء العامين ومدراء الالمركزية على مناقشة التطبيققتصر وا ،والمستشفى عدم تنفيذ مثل هذه ان و .وعلى ندوات وأيام دراسية أشرفت عليها الوزارة ،المستشفيات والدوائر ،الدراسات ميدانياً يحجب الضوء عن الالمركزية ويؤدي إلى عدم وضوح مفهومها وأهدافها وإمكانية ،ويؤدي بالتالي إلى وضع برنامج دراسة الالمركزية، آلية تنفيذها ويضع العوائق أمام يؤدي إلى نتائج غير مرغوبة ا، مم)الوزارة/ةالمركزي(تنفيذها ومتابعتها في الخانة الرسمية :وأهمها ).2005. (فلسطين, رام اهللا, مفهوم الالمركزية في اإلدارة التربوية, وزارة التربية والتعليم العالي, قسم الدراسات 1 2 Aas IHM, Organisational Change: Decentralization in Hospitals. International Journal of Health Planning and Management 12: (1997). 103-114 24 مدراء المستشفيات (عدم مشاركة اإلداريين في الوحدات اإلدارية في المستوى المتوسط -1 والدارسين في هذا المجال من جامعيين أو أعضاء مؤسسات ،رؤساء األقسام اإلداريةو )والدوائر .أهلية ذات اهتمام بالشأن الصحي والمركزية اإلدارة الصحية عدم مشاركة عناصر المجتمع والمستفيدين من الالمركزية في القطاع -2 عية والبلديات والحكم ممثلي المؤسسات المجتم(في المستوى المتدني ) Stakeholders(الصحي الذي يعيق شمولية التطبيق رالمحلي مما يؤدي إلى خلل في تنفيذ الخطط وفرديتها، األم قاعدة بيانات غنية ،فإن مثل هذه الدراسات ستوفر عند تنفيذها يوبالتال ،ومصداقية النتائج ٍ ما يعتمد عليها الدارسين والمهتمين والقائمين على التخطيط لصناعة ومثمرة ودقيقة إلى حد .المستشفيات المنافسة إقليميا ومديرة في إحدى مدارس وزارة التربية ،ومن خالل عمل الباحثة كممرضة في مستشفى جنين قدم لها إطالعا واضحاً وتصوراً شامالً عن حجم العوائق والتعقيدات التي تسببها ،والتعليم ،ةالوزارات في ظل الظروف السياسية، الحالياألنظمة واللوائح اإلدارية المركزية التي تنتهجها والتي تجعل من الوطن شرائح متناثرة تعيق االتصال والتواصل بين مؤسسات الجسم الواحد، رضت وُع. السلبي على األداء وتقديم الخدمات بالشكل الذي يليق ويلبي حاجات المجتمع اوأثره أثبت ذلك نتائج اكم ،ول العالمالتي تناقش موضوع الالمركزية في بعض د بعض الدراسات استقاللية المؤسسة للنهوض بها كوحدة إدارية قادرة على تسيير ةفكر ،بعض الدول في العالم األخذ بعين عبها بنوعية جيدة، م هأمورها وإدارة مرافقها وشؤونها، وتقديم الخدمات المناط الذي تعاني منه ي، والسياسيلمالاإلداري، وا لالمصادر، والتره حاالعتبار حجم المسؤولية، وشُ البنية التحتية روتدمي ،روالحصا ،مؤسساتنا الوطنية في ظل الظروف الراهنة من اإلغالق فجاءت فكرة تطوير آلية تنفيذ نهج الالمركزية في ،للمؤسسة الوطنية وظروف االنتفاضة ظيميا واإلجابة على مستشفى جنين في القطاع الشمالي من الضفة الغربية لتطويره إداريا وتن :السؤال التالي كمشكلة للدراسة 25 اإلنتاج في تقديم الخدمات الصحية ةكيف تعمل الالمركزية على رفع كفاءة العاملين، وجود من خالل تطوير اإلطار التنظيمي للمؤسسة الصحية؟ وما هي وجهة نظر العاملين في المؤسسة الصحية عن ذلك؟ .أهداف للدراسة 1-6 التعرف على كيفية مساهمة الالمركزية اإلدارية في رفع كفاءة هدف العام للدراسة هوإن ال العاملين وجودة اإلنتاج في تقديم الخدمات الصحية في المستشفى من وجهة نظر )األقسام ءورؤسا ،ناألخصائيي ،اإلداريين(العاملين :إضافةً للهدف العام هناك أهداف أخرى تفصيلية والتي منها .المركزية في القطاع الصحياللتطبيق أسس المتعددة على تقييم األنماط لالعم .1 ربط بينها الو ،وفوائد الالمركزية الموجودة في أدبيات البحث اتتوضح الدراسة نظري .2 .وبين المهارات والخدمات المقدمة في المستشفى .شفى جنينتبين الدراسة بعض األسباب الداعية لتطبيق الالمركزية اإلدارية في مست .3 م االيجابيات والسلبيات للخيارات المتنوعة من الالمركزية لصناع السياسة في القطاع يتقي .4 .الصحي .تفحص العبر والدروس المتوخاة من تجارب الدول في الالمركزية في القطاع الصحي .5 .إعطاء صورة موجزة عن الالمركزية اإلدارية وأهميتها في المستشفى .6 26 .البحثأسئلة 1-7 :تسعى الدراسة إلى اإلجابة عن السؤال التالي اإلنتاج في تقديم الخدمات الصحية ةكيف تعمل الالمركزية على رفع كفاءة العاملين، وجود من خالل تطوير اإلطار التنظيمي للمؤسسة الصحية؟ وما هي وجهة نظر العاملين في المؤسسة الصحية عن ذلك؟ :األسئلة التالية ذلكويتفرع عن ا مدى التزام إدارة المستشفى باستراتيجية منظمة على أساس المركزي في إدارة شؤون م .1 المستشفى؟ السلطة واإلدارة للعاملين في؟ لفي المستشفى وانتقا ةهل هناك حاجة إلى تطبيق الالمركزي .2 هل وجود الالمركزية في والصالحيات؟ المهام وانتقال تفضل إلى أي مستوى من العاملين .ى يمكن أن يقدم مستوى خدمات أفضل؟المستشف البحثفرضيات 1-8 بين إجابات ) ⍺0.05(فروق ذات داللة إحصائية عند مستوى الداللة اإلحصائية دال توج -1 أفراد العينة فيما يتعلق بمستوى التزام إدارة المستشفى بتطبيق استراتيجية إدارية بالمفهوم .ا لمتغير الجنس والخبرة والمؤهل العلميالالمركزي في إدارة شؤون المستشفى تبع دال توج، و) ⍺0.05(فروق ذات داللة إحصائية عند مستوى الداللة اإلحصائية دال توج -2 لفي المستشفى وانتقا ةفروق بين إجابات أفراد العينة فيما يتعلق بالحاجة إلى تطبيق الالمركزي وجود هللعاملين يتم انتقال الصالحيات؟والسلطة واإلدارة للعاملين في؟و إلى أي مستوى من ا الالمركزية في المستشفى يمكن أن يقدم مستوى خدمات أفضل؟ 27 .2002لمحة موجزة عن النظام الصحي الفلسطيني ما بعد العام 1-9 1،الفسيفسائيةب زهيكلية وبنية النظام الصحي الفلسطيني تتمي نيشير الدكتور مجدي عاشور أ يعتبر هذا النظام خليطاً مركباً ،فعلى الصعيد الكلي"عيدين الكلي و الجزئي؛ التفتت على الصو الجهاز الصحي الحكومي، الذي يتمثل وهي ،من الجهات األربعة التي تقدم الخدمات الصحية ووكالة األمم المتحدة لغوث وتشغيل ،بوزارة الصحة و بمديرية الخدمات الطبية لألمن العام يين، والقطاع الغير الحكومي، والقطاع الخاص الربحي؛ و تتميز العالقة بين الالجئين الفلسطين فوزارة ،أما على الصعيد الجزئي".مكونات هذا النظام بالضعف الواضح للتنسيق فيما بينها الصحة تعاني من عدم وجود هيكلية واضحة لها و من الصراع بين مراكز النفوذ فيها و وجود الوكالة فال توجد بين فرعيها في الضفة و غزة أية اأم ، فة و غزةفي الض فصل بين جزئيها عالقة مباشرة و ال يربطهما سوى صلة كل فرع منهما بالمركز الموجود خارج األراضي و القطاع غير الحكومي هو عبارة عن العشرات من المؤسسات التي تقدم الخدمات ،المحتلة مجموعة يكون عبارة عن طاع الخاص غالباً ماوالق ،الصحية بشكل منفصل عن البعض األخر ".في ظل ندرة المؤسسة ،من األفراد و المهنيين الصحيين أو المشاريع الصغيرة Stewardshipفي قيام وزارة الصحة بدورها في القوامة كما أن هنالك ضعفاً واضحاً " حساب الدور المفترض تقديم الوزارة للخدمات الصحية على النظام الصحي فلقد كان ىعل نظام الرعاية الصحية، وفي تقييم األحوال الصحية، وفي للوزارة في الرقابة واإلشراف على السياسات الصحية و الخطط المستقبلية للنظام وضع القواعد المنظمة للعمل الصحي ورسم 2."الصحي مركـز اإلعـالم , قطاع غـزة تقرير حول تأثيرات خطة الفصل أحادية الجانب على النظام الصحي في ,مجدي,عاشور 1 .نفلسطي, غزة. 2005-آب-,والمعلومات مركـز اإلعـالم , قطاع غـزة ب على النظام الصحي في تقرير حول تأثيرات خطة الفصل أحادية الجان,مجدي,عاشور 2 .نفلسطي, غزة. 2005-آب-,والمعلومات 28 و ،هذا التمويل دامةاستتمويل النظام الصحي و مستقبل ثمة معضالت حقيقية تواجه طرق " الرعاية الصحية في ظل ىحصول الفقراء و المهمشين عل استمرار ىهنالك خشية مبررة عل و بينما تستمر نسبة اإلنفاق الحكومي علي ،عدم وجود آليات تضمن الحماية المالية من المرض فإن ، منهاسنةً بعد أخرى لُيشَِكْل جزءاً ضئيالً باالنخفاضالصحة كجزء من ميزانية السلطة نسبة اإلنفاق العام على الصحة كجزٍء من الناتج اإلجمالي المحلي تستمر سنةً بعد أخرى لتصل من ميزانية % 6.8 هياإلنفاق الحكومي علي الصحة فنسبة 1".إلى أرقامٍ غير مسبوقة عالمياً دفعها و إذا خصمنا مساهمات المؤمنين صحياً والرسوم التي ي(WHO) ،2005السلطة لعام مستهلكي الخدمات الصحية الحكومية فإن نسبة اإلنفاق الحكومي علي الصحة كجزء من ميزانية 2.)المركز الفلسطيني لإلحصاء( لذات العام% 4.7السلطة سيبلغ و تواإلغالقااالحتالل و تجدر اإلشارة إلى أن النظام الصحي الفلسطيني يقع تحت وطأة التي بدأت ،و إليها ي الفلسطينية المحتلة و بين أجزائها و منهاتقييدات الحركة داخل األراض انتفاضة اندالعبعد اشتدتو التي ،بعد حرب الخليج الثانية تفرضها القوات اإلسرائيلية الوفيات و اإلعاقات الناتجة عن نكبير مالصحية تتميز بوجود عدد األوضاعكما أن ،األقصى بينهم االنتفاضةمنذ بدء مصاب 50000شهيد و 3500كثر من فهناك أ ،الحوادث و اإلصابات كما أن ترتيب الوفيات الناتجة عن اإلصابات . يعانون من اإلعاقات الجسدية الدائمة 2500 فيه القوات اإلسرائيلية اجتاحتو هو العام الذي ، 2002والحوادث أصبح الثـــاني في عام التي سبقت اندالع كان ترتيبها السابع في السنوات أنبعد ،معظم التجمعات السكانية الفلسطينية 3.(WHO) اإلنتفاضه األجنبي قد لعب دوراً محورياً في الدعم المالي بالرغم من أن" انه روقد أوضح الدكتور عاشو ،األخرىتمويل القطاع الصحي فان حجم التمويل الموجه للصحة كان ضئيال بالنسبة للقطاعات النشـرة االخباريـة .POGAR .UNDP برنامج إدارة الحكم في الـدول العربيـة ,برنامج األمم المتحدة اإلنمائي .1 .فلسطين 2006-آذار-كانون الثاني العدد الخامس-الفصلية 2 Palestinian Central Bureau of Statistics, Demographic and Health Survey, Palestine, 2004. 3 World Bank. 2001. Decentralization and Governance: Does decentralization Improve Public Service Delivery? The World Bank 29 لم كما أوضح ذلك تقرير الدكتور عاشور وات األربع األولى التي أعقبت توقيع أوسلوففي السن ومن غير ،من حجم الدعم الموجه لكافة القطاعات) % 8(أل يتجاوز نسبة الدعم الموجه للصحة من التمويل األجنبي إلي األكبريتجه الجزء فمن المتوقع أن 1” ،النسبةتزيد هذه المتوقع أن و إلى تدعيم ،لمنع احتقانات في األوضاع االقتصادية السيئة أساساً ،العملخلق فرص برامج كما تبين . و إلي إعادة تأهيل قوى األمن الفلسطينية ،المقدرة المالية للسلطة عبر دعم ميزانيتها فالتمويل األجنبي الذي تم ،التمويل الحقيقي التجربة أن التعهدات كانت أكبر من حجم هذه اندالعأوسلو و التي سبقت اتفاقياتجيهه إلي القطاع الصحي في الفترة التي أعقبت توقيع تو 2."الوعود األقصى يبين أن الوفاء بالوعود كان نصف حجم تلك انتفاضة على القوى انفتاحهومدي سيكون لطبيعة النظام السياسي الفلسطيني "وقد جاء في التقرير أيضا وتطبيقها و درجة شفافية السلطة ،في الساحة الفلسطينية الموجودة عيةاالجتماالسياسية و كما يشير إلى ذلك الدكتور مجدي في علي الصحة انعكاساتتأثيرات و لمبادئ الحكم الصالح في أيدي انحصرتفالتجربة السابقة أوضحت أن إدارة القطاع الصحي الحكومي " :"دراسته و تم إهمال الكفاءات المحلية التي كانت خارج مدارات ،كمالحاأعضاء و قادة حزب السلطة كما أن طبيعة و نمط إدارة السلطة للقطاع الحكومي العام قد أديا إلي ،نفوذ الحزب الحاكم نمط عمل المجلس التشريعي على عدم انعكسو ،متزايد في تمويل ميزانيتها للصحة انحسار النظام السياسي قد أدت دعاة كما أن ،س عصريةإقرار أي قانون ينظم العمل الصحي على أس بغض النظر عن في القطاع الصحي اآلالفأو تدعيمها عبر توظيف تالو الءاإلي شراء ."الحزبي أو العالقات بمراكز النفوذ االنتماءالكفاءة و المئات لمجرد مركـز اإلعـالم , قطاع غـزة حي في تقرير حول تأثيرات خطة الفصل أحادية الجانب على النظام الص,مجدي,عاشور 1 .نفلسطي, غزة. 2005-آب-,والمعلومات مركـز اإلعـالم , قطاع غـزة تقرير حول تأثيرات خطة الفصل أحادية الجانب على النظام الصحي في ,مجدي,عاشور 2 .نفلسطي, غزة. 2005-آب-,والمعلومات 30 أهمية الموضوع 1-10 عديد من أنظمة الرعاية الصحية في دول أصبحت الالمركزية استراتيجية اإلدارة ألشعبيه في ال 1.أوروبا وفي جميع أنحاء العالم تقدميه هالعديد من البلدان في أوروبا رأت مبدأ الالمركزية على نحو متزايد كاستراتيجي" للنظام الصحي واإلدارة الصحية بشكل عام يدمج عناصر أإلدارة ألمحليه األكثر ديموقراطية ".ءة في أإلدارة المالية والموارد البشريةعلى أمل زيادة الكفا تطبيق الالمركزية في العديد من المؤسسات في العالم طريقه لحل المشاكل ةتبدو استراتيجي" إدارية بوأسالي ،هأالجتماعي ،هألتقني ،ألرئيسيه التي تواجه هذه المؤسسات من النواحي المالية تربط بين إدارة ألجوده وبين الالمركزية في هناك العديد من الدراسات التي 2،"بشكل رئيس 3.إدارة الخدمات في أي منظمه إلى أهداف متعددة يكون ةواالقتصادي ،ةاالجتماعي ،في خططها التنموية ةتهدف الدول الحديث" الذي الزمنا القول أن راألم ،االرتقاء بالمستوى الصحي للمواطن من أبرزها ال بل في مقدمتها 4".ط هدفا لهذه الخطط وإنما أداتها في نفس الوقتاإلنسان ليس فق ويقول الدكتور منصور ألجمري في بيان تعليقه على نفس الموضوع خالل الندوة التي عقدتها القرن العشرين لقد ظهر علم اإلدارة، في مطلع . "2002\مارس\12جمعية اإلداريين البحرينيين نمت الحاجة لتنظيم فعندما توسعت الصناعات ،وانتشر عالميا بعد الحرب العالمية الثانية ةمجل, مقدم من المؤتمر العربي الخاص للعلوم اإلدارية ريتقر, اإلدارة المحلية في الدول العربية.عبدا هللا دمحم, العربي 1 124ص). 1969(11العدد ةالعلوم اإلداري وأساسـيات فـي اإلدارة , مفـاهيم ونظريـات , مدخل إلى إدارة الخدمات والمؤسسـات الصـحية , عبدا لهادي, بواعنه 2 ).2004. (األردن, عمان.دارا لحامد للنشر والتوزيع.الصحية ).1990. (المملكة العربية السعودية, معهد اإلدارة العامة.إدارة المستشفيات, سان محمد نذيرح, حرستاني 3 -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 4 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 31 ونوعيته وجودته، ولذا المصانع والمعامل من خالل هيكلية يمكن التحكم بها لمعرفة اإلنتاج توسعت الدراسات ثم ."STRUCTURE" الهيكلية ظهرت الدراسات األولى تتحدث عن قدر من اإلنتاج كبرمن أجل الحصول على أ "PRODUCTIVITY" اإلدارية لزيادة اإلنتاجية العمليات اإلنتاجية والخدماتية وارتباطها ببعضها اآلخر ظهرت مع تعقد .التنظيمية الهيكلية من كل هذه إنإال ."SYSTEMS" تشبيه عملية اإلنتاج باألنظمة الهندسية الدراسات التي حاولت لسلوكيةتغفل الجانب اإلنساني، ولذا سرعان ما بدأت الدراسات ا الدراسات كانت "BEHAVIOURAL SCIENCES" تدخل عالم اإلدارة محاولة التعرف على الدوافع التي هذه الدراسات بحد ذاتها دفعت بإدخال مفاهيم القيم والثقافة 1،بعمل ما تدفع بأي إنسان للقيام "CULTURE / VALUES" التي استطاعت أن تعطي أبعاداً أخرى لعلم اإلدارة لم تكن لقد أبدع اليابانيون في السبعينات من خالل إدخال مفاهيم القيم. اربات السابقةالمق موجودة في لدراستها والثقافة في عالم اإلدارة واستطاعوا نشر مفهوم الجودة بدرجة عالية جعل الكثير يلهث أن"ويري الدكتور منصور. والثمانينات للتعرف على سر التطور السريع لليابان في السبعينات ألخير في علم اإلدارة هو األهم، وهو الذي يتحدث عن المجتمع المعرفيا التطور "KNOWLEDGE SOCIETY" وعن اإلدارة المعرفية "KNOWLEDGE MANAGEMENT"المعرفية قمة ما توصل له الفكر اإلنساني الذي ، إذ تعتبر مفاهيم اإلدارة . األمام لم يتوقف أبداً عن التقدم إلى اإلنتاج المعرفة بدأت تخلخل النظرية القديمة التي تحدثت عن عوامل أن إدارة"ويشير أيضا إلى ،األرض من رأس المال واهم من أهمالمعرفة أصبحت إذ، )والعامل واألرضرأس المال ( غير قابلة وهي اإلنسانالمعرفة فيختزنها أمايمكن توريثها، واألرضفالمال يمكن توريثه هو الذي يتحكم KNOWLEDGE WORKER ب ردر كعليه قما يطل وأصبح .للتوريث هذه قوما يتحقلقد كان ماركس يحلم بسيطرة العامل على رأس المال . وباألرضالمال برأس مالزمة والمعرفة ليست صفة. على رأس المال اإلنسانهو سيطرة المعرفة التي يختزنها األيام 32 1".المعرفية اإلدارةعالم المعرفة وتستلزم وجود تستلزم الدخول في ألنهالكل عامل مصدر الثروة الحقيقي في عالم اليوم ليس هو رأس المال وليست ويشير الدكتور منصور إلى أن Charles "، كما يقول شارلز هاندياألساسهي المعرفة، وعلى هذا وإنما، األرض هي Handy تطلق على نفسها لقب أخذت ةسنغافور فان THE INTELLIGENT ISLAND في وإنمامكائنها أو أموالها أومعادنها أو أرضهافي نال يكمتقدمها مصدر أن إلى لإلشارة ."األخرىيمتلكها شعبها، وهذه المعرفة تستطيع تحصيل بقية العوامل المعرفة التي تعطى شخصا أنلشخص ما ويمكنك أرضامرسوما وتمنح تصدر أنيمكنك " انه ،ويقول أيضا كما فالمعرفة. تعطي المعرفة بقرار من هذا النوع أنهو عمله كماال يمكنكمية من المال ولكن اإلنسانالتدريب المتواصل طوال عمر تتطلب التعليم المتطور وتتطلب يقول الدكتور منصور اكتساب نال يستطيعووهؤالء الناس ،الحياة وتتطلب تنمية القدرات والمهارات في شتى مجاالت وتقديس كرامتهم وتوفير الفرص لهم للتفكير الحر لكي تم احترامهم إذا إاللعلوم والمهارات ا األساسيةوالتفكير الحر واالختيار والكرامة واالحترام هم المداخل ،يختاروا طريقهم في الحياة i" .عادلة لحياة ديمقراطية إذا كانت المؤسسات هي أساس مهما كان نوعها، و كانت اإلدارة هي سر نجاح كل مؤسسة فإذا" الدول والمجتمعات بدأت تعتمد على اإلداريين المتدربين فإننا نالحظ إن جميع حياتنا المعاصرة، ."المؤسسات إلدارة شئون جميع أنواع ال يوالت ،على حد قولهالدول المتخلفة سياسياً فولذا 2 ة للسماح للمؤسسات االقتصادية مؤسسات متطورة، كالبرلمان مثالً، فإنها مضطر تسمح بوجود ،االقتصادية لكي تستطيع اللحاق بركب التطور في أي جانب من جوانبه وغير ىولهذا ير 3 معهد البحرين للدراسات المصرفية والمالية .ندوة جمعية االداريين البحرينية.يموقراطية من الباب الخلفيد.منصور.جمري 1 BIBF.12ص .2002.مارس معهد البحرين للدراسات المصرفية والمالية .ندوة جمعية االداريين البحرينية.ديموقراطية من الباب الخلفي.منصور.جمري 2 BIBF.12ص .2002.مارس معهد البحرين للدراسات المصرفية والمالية .ندوة جمعية االداريين البحرينية.ديموقراطية من الباب الخلفي.نصورم.جمري 3 BIBF.12ص .2002.مارس 33 المؤسسة الحديثة المعتمدة على أفضل اإلداريين المستوعبين لقيم العصر، أن "الدكتور منصور وفي الوقت ذاته ،المجتمعات أنواعالكفاءة المعرفية والشفافية والمحاسبة تخترق جميع وأهمها السياسية قد ال يسمح لهم بالحصول على المؤسسة إداريانرى إن هؤالء األشخاص المتفوقين –هي التي تدفع هوالمتنفذ ولذا نرى إن هذه الطبقة المتعلمة". الحديثة القائمة على هذه المفاهيم ".باً لمتطلبات عصرهاواستيعا باتجاه اإلصالح السياسي ألنها األكثر فهماً - عادة دفق ”ولما كان المستشفى وسيلة مهمة من الوسائل التي تسهم في تحقيق التنمية االجتماعية، يأتي ذلك إما عن دوق ،على الصعيد العالمي بإنشاء المستشفيات واإلنفاق عليها مازداد االهتما ات وجمعيات خيرية عن طريق مساهمات من هيئ وأ ،طريق القطاع الحكومي في بعض الدول ". وبرامج قطاع خاص في دولٍ أخرى ال يتوفر لدى الباحثة أرقاما مثبتة أو مبالغ رقمية تحدد اإلنفاق العام على المستشفيات ونسبة ذلك من إجمالي نفقات % 6.8من اإلنفاق العام على القطاع الصحي في فلسطين والمقدر بحوالي يتعين على الجهات و ،المستشفيات بأنه يتطلب إنفاقاً كبيراً عويتميز قطا" 1.السلطة الفلسطينية المعنية في المستشفيات أن تكون الخدمة الطبية المقدمة ذات مستوى عالٍ يتناسب مع حجم هذا االستفادة نلضما ،أمٌر يتطلب تحقيق تأمين كفاءات إدارية مؤهلة تأهيال جيدا ووه ،اإلنفاق ،تتمثل بصفٍة خاصةٍٍٍ في المبنى بما يحويه من أجهزة يوالت ،المتاحة تالقصوى من أإلمكانيا 2".عن القوى البشرية العاملة بفئاتها المتنوعة فضال ،توتجهيزا نمناسبة لكيفية إدارة المستشفى بكفاءة وفاعلية، وا ةوقد قصد من خالل هذه الدراسة توفير آلي ى والعاملين فيه سواًء كانوا إداريين تكون مرجعاً للعاملين في تخطيط وتنظيم إدارة المستشف على أصالً أومن أولئك الذين تتطلب وظائفهم ضرورة استيعاب أسس أإلدارة النوعية، عالوةً .الذي يدير قسما للصيانة ياألشعة أو كالفن وخبراتهم الفنية، كالطبيب الذي يدير قسماً للمختبر أ 1 Ministry of Health, Health Status in Palestine, Annual Report 2003, Palestine, July 2004. -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 2 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 34 ة الفلسطينية إلى الكتب المتخصصة آمالً أن تكون لقد دفعني إلى إعداد هذه الدراسة افتقار المكتب كما أن افتقار المؤسسة الفلسطينية لتجربة ،عوناً للباحثين والدارسين في هذا الموضوع الالمركزية كان من أهم الدوافع وراء هذه الدراسة لتكون نموذجاً يحتذي في باقي مؤسسات .الوطن إحدى مؤسسات دراسة عن إدارة المؤسسات حاث أب إلىالبحث من حيث أنه يضيف أهميةتأتي و ، السلطة الوطنية، وهي دراسة غير مسبوقة على صعيد السلطة الوطنية وهو مستشفى جنين اإلدارة بحقل والمهتمين العلمية، وخصوصا للعاملين لإلفادةيضفي عليها أهمية األمروهذا . خصوصا الالمركزية عموما وفي :( Study sitting)الدراسةمكان وصف 1-11 تركز هذه الدراسة على المستشفى الحكومي في مدينة جنين وبالتالي حتى يتم البحث في آليات ومشاكل وأهداف الدراسة ال بد من التعرض لتاريخ المستشفى والمراحل والمتغيرات التي مر .بها منذ تأسيسه بمساحة للمبنى ،غربيةم أي في زمن الحكم األردني للضفة ال1961أسس المستشفى في العام موظفاً، أما نسبة 50العاملين دسريراً، وعد 55وكان عدد األسرة ،مكونا من طابقين2م1000 ) 3- 1( رقم ، ويبين شكللجميع األقسام الموجودة في المستشفى% 50األشغال لألسرة فكانت مخطط ) 4-1( رقم،ويبين شكل المخطط للموقع العام للمبنى القديم والجديد في المستشفى انحسر عدد األقسام في المستشفى إلى عدد معين لم يزيد عن أربعة وقد .معماري للمبنى الجديد أقسام هي النساء والتوليد، األمراض الباطنية - 2ألجراحه العامة -1 وقسم الطواريء- 4األطفال -3 35 ضيقة جدا حيث كانت مكونة )1961( عند تأسيسه في العام وكانت الهيكلية اإلدارية للمستشفى ةبمهام المدير الطبي والفني واإلداري، ومجموع ممن مدير المستشفى وهو طبيب شرطاً، ويقو .ن، وفنيين، ومهنيينمن العاملين في المستشفى دون تخصص من أطباء، وممرضي الكبير على الجانب الفني من حيث التغير كيطرأ ذل مفي فترة الحكم العسكري اإلسرائيلي، ل أو النواحي اإلدارية فيه على حٍد سواء بل ، زيادة الخدمات المقدمة كما ونوعا في المستشفى على العكس تماماً فعدد األسرة كان في تناقص مستمر حيث حرم المستشفى من خدمات الصيانة زاد في أواخر الفترة أي قبل استالم أما عدد العاملين فقد .طيلة فترة الحكم العسكري اإلسرائيلي .موظفاً 80وصل عدد العاملين إلى 1994السلطة الوطنية الفلسطينية ففي العام 36 مخطط الموقع العام للمستشفى موضحا المباني القائمة الجديدة) 3-1(شكل رقم رام اهللا - مكتب األوائل الهندسي: المصدر 37 عماري للمبنى الجديد في الدور األرضيالمخطط الم) 4-1(شكل رقم رام اهللا - مكتب األوائل الهندسي: المصدر 38 مجموعة من ىآما فيما يتعلق بنظام الخدمات المقدم في المستشفى فكان محدودا جدا ويقتصر عل المحدودة (المخبرية لالعامة، والتحالي ةالباطنية، والجراح ضالخدمات أبرزها الطوارىء، األمرا .إضافة إلى العمليات البسيطة والمحددة ،واألشعة)معقدةوغير ال إداري، ب، نائىأما عند الحديث عن الهيكلية اإلدارية للمستشفى فكانت مكونة من مدير المستشف كما يظهر في ،2006يطرأ عليها أي تعديل حتى العام مول ،األقسام والعاملين الفنيين ءرؤسا . ية لمستشفى جنين قبل وبعد قدوم السلطةالهيكلية اإلدار) 1-2( رقم قملحال بدأت وزارة الصحة الفلسطينية ثاتفاقية اوسلو، حي دومع قدوم السلطة الوطنية الفلسطينية، بع حيث بدأت سلسلة 1994مباشرة عملها وأصبح المستشفى إحدى مؤسساتها ابتداًء من كانون أول فاخذ عدد األسرة بالتزايد ليصل .شكل عامالتغيرات تظهر باألفق وتضع آثارها على المستشفى ب ، االسيميت، الةواستحدثت أقسام جديدة مثل الحضانة، الكلي.سريراً 123ال 2005بنهاية العام األقسام عاألطفال، وتوسي مأجنحة متعددة منها جناح اإلدارة، وقس ت، اإلنعاش، وبنيمالعظا ،، الطوارىءلاألشعة، التسجيليتم توسيع أقسام 2م4300بإضافة مبنى إضافي مساحته واألقسام كقسم الصيانة وسكن األطباء ةوالعمليات والعديد من األجنحة والعيادات الخارجي وتم فصل أقسام الجراحة والباطني إلى قسمي رجال ونساء ، الموتى وغيرها ةوالتمريض، وثالج تبرعات من المجتمع وقد غطى هذه التكلفة في التوسيع والتطوير ،م2700وتوسيعها بمساحة وازداد عدد العاملين في المستشفى ليصل إلى . المحلي إضافة إلى مساهمات الصندوق العربي موظف إضافة إلى عمال النظافة والذين يتبعون شركات خاصة يتم التعاقد معهم ضمن 200 وتمرض من فنيين وأطباء أما الكادر الوظيفي ،عقود عمل سنوية لتقديم الخدمات في المستشفى طيبا ) 43( فقد بلغ عدد األطباء في المستشفى إلى 2003فحسب إحصائيات وزارة الصحة للعام ،الصيدلية ،ممرض وممرضة )107( وعدد التمريض بلغ، اختصاص )14(منهم حين لغ عدد األسرة خالل ذلك يف ،موظف إداري) 60(اإلداريين حوالي نوالعاملي)23(والفنيين األرقام األولية من المستشفى أن البيانات المقدمة في تزايد روتشي ،ريراس) 90( 2003العام . )110(والتمريض ،أخصائي)18(بطيء نسبياً حيث بلغ زاد عدد األخصائيين 39 وتغير النظام اإلداري والهيكلية اإلدارية للمستشفى مع قدوم السلطة الوطنية فقد تحول النائب بدل كثيراً في صالحيات مدير المستشفى فقد أبقى جميع اإلداري إلى مدير إداري ولكن لم ي أن الوصف الوظيفي للموظفين اعد واقر من قبل مالمهام مركزية تابعة مباشرة للمدير، ورغ -2( رقم قالملح1،)الوزارة إال أن مركزية النظام تجل المهام جميعها يد المدير والمدير اإلداري الهيكلية اإلدارية المقترحة من قبل )7- 2(ملحق رقم ويبين ،ىالهيكلية اإلدارية الحالية للمستشف)1 .وزارة الصحة والتي تم تجميد العمل بموجبها بسب االنتخابات التشريعية وتغيير الحكومة أما ما يتعلق نظام الخدمات فلم يحدث استالم السلطة ذلك التغيير الواضح والبارز علية، فالزيادة ظفي الخدمات أو الخدمات بحد ذاتها بشكل يتناسب مع تطورات في عدد الموظفين لم تشمل مو المرحلة وتطور المستشفى وباختصار كانت الزيادة زيادة كم وليس تطور لنوع الخدمة أما دور المستشفى في تطوير البيئة المحيطة فلم يكن له ذلك التأثير الواضح وااليجابي، .المقدمة عل المجتمع المحلي وإفادته من نظام الخدمات وعدم يفتقر إلى برامج تسمح بتفا ىفالمستشف وجود مثل هذه البرامج يعود إلى عدم وجود لجنة تشرف على إعداد مثل هذه البرامج والتخصص بها وهذا أيضا سببه مركزية النظام حيث يبقي التخطيط من المهام الحصرية لمدير .المستشفى ) 1000(نسمة، والمتعارف عليه عالمياً أن لكلألف ) 320( حوالي نيبلغ عدد سكان محافظة جني مواطن سرير واحد وإذا أخذنا بعين االعتبار عدد األسرة وعدد السكان نالحظ النقص في عد سريراً أي ) 123(سرير بينما يضم المستشفى) 320(األسرة حيث أن المحافظة بحاجة إلى مستشفيات في سد النقص في أما في ما يسهم به القطاع الخاص من ال). 197(بنقص يساوي المستشفيات الثالث الموجودة في المدينة وهي مستشفى الرازي ويسهم بحوالي نفإ ،عدد األسرة أسرة ليصبح المجموع العام )10(الشفاء ىومستشف ،أسرة) 10(األمل ىمستشف ،سرير) 30( . سرير) 147( سريرا ويبقى النقص حوالي) 173(لألسرة تشـرين .الوظيفي للكوادر العامة فـي المستشـفيات فالوص, إدارة الخدمات الصحية ةوحد, وزارة الصحة الفلسطينية 1 ).2005.(أول 40 الخدمات الطبية المقدمة في المستشفى نجد أن نوعية الحاالت التي يتم عالجها وإذا ناقشنا بإيجاز هي الحاالت الروتينية والتي تقدم في أي مستشفى حكومي من مستشفيات وزارة الصحة، أما إذا لزم عالج تخصصي لبعض الحاالت أو استلزم عناية مكثفة مع اعتبارات تخصصية فيتم تحويل والذي يعد مستشفى تخصصي في وزارة الصحة، أو اللجوء إلى ،رفيدياالحاالت إلى مستشفى .، المقاصد، أو خارج فلسطين إلى األردن مثالًة، الناصرهالعفولالتحويل الخارجي سواًء إلى التوظيف في المستشفى مركزي دون منافس بيد وزارة الصحة وال دخل إلدارة المستشفى فيه ف حسب إمكانيات الوزارة وليس ضمن احتياجات المستشفى، التوظي نوال حتى المشورة، ويكو ويأتي بعد مطالبة حثيثة من إدارة المستشفى وال ينسجم أحيانا مع جدول احتياجات المستشفى .واولوياتها توجد ميزانية خاصة للمستشفى مقطوعة من وزارة المالية أو الميزانية العامة للمستشفى، ال التي تتم جبايتها من أجور الخدمات والتي تعد زهيدة جداً تحول إلى الرسوم اكناتج عائدات، أم وزارة المالية بتقديم مبالغ موزارة المالية وال يمتلك المستشفى أدنى حق في صرفها، وتقو مقطوعة على شكل سلف إلدارة المستشفى لتغطية بعض الحاجيات الضرورية الطارئة بحيث يتم ل أما إذا لزم مبلغ اكبر يحول إلى قسم المشتريات في وزارة شيق 500الشراء بمبالغ اقل من . الصحة 41 الفصل الثاني مقدمة - الالمركزية 42 الفصل الثاني مقدمة -الالمركزية مقدمة 2-1 الالمركزية بأبعادها السياسية واإلدارية شهدت السنوات الماضية اهتماماً متزايداً بموضوع االهتمام في إطار االتجاه إلى توسيع نطاق مشاركة وقد جاء هذا ،"ليةواالقتصادية والما وتقليص أدوار الدولة في اإلنتاج واإلدارة Governance المواطنين ودورهم في عملية الحكم الخاص ومؤسسات المجتمع المدني دوراً أكبر في عملية المباشرة لمؤسساته ومنح القطاع هتمام تقارير البنك الدولي عن التنمية في العالم تحت العديد من اال وقد عبرت عن ذلك 1،"التنمية التحول"، و"جعل الدولة أكثر قرباً من الناس"، و"تحقيق الالمركزية وإعادة التفكير" العناوين مثل 2".إلى المحليات روسيا االتحادية، ودول) بالالمركزية في تبني العديد من دول العالم مثل االهتمامكما تجلى الالمركزية واالتجاه إلى التي أخذت بصورة أو بأكثر) أوروبا الشرقية، وقطر، والبحرين الذين فقد رآها االقتصاديون". النظرة إلى الالمركزية توتميز ،الحاليالالمركزية في الوقت كما نظر إليها .تأثروا باألفكار الليبرالية الجديدة وسيلة لنقل السلطة من الدولة المركزية المصالح مساحة من الحرية لمدافعون عن التعددية السياسية على أنها وسيلة إلعطاء جماعاتا الدكتاتورية في الدول اآلسيوية ورآها قادة بعض النظم. والقدرة على التنظيم والمنافسة القومي ووسيلة آمنة الكتساب المزيد من واألفريقية بديالً عن الديمقراطية على المستوى المستويات األدنى، في حين رآها السياسيون لمطلوبة والدعم من الوحدات فيالشرعية ا . جنيـف .POGAR.UNDPالسـنوي ، برنامج إدارة الحكم في الدول العربية، التقريـر اإلنمائي برنامج لألمم المتحدة 1 )2002.( برنامج إدارة الحكـم .كتاب مرجعي الكتروني حول الالمركزية والحكم المحلي, واقتصاد الدول ةالالمركزي, البنك الدولي 2 )POGAR.UNDP. )2005في الدول العربية 43 الحكومة أكثر استجابة لالحتياجات واألولويات الديمقراطيون في الدول النامية وسيلة لجعل 1".المحلية )المفهوم واألبعاد(الالمركزية 2-2 تكون المركزية أنفيمكن 2ا،كلمة الالمركزية لها مضامين مختلفة حسب الصفة التي تصحبه إن على سياسة للداللةوتوجد أيضا الالمركزية الصناعية ،سياسية، وعندئذ تسمى بالنظام الفيدرالي وتهدف الالمركزية الفنية إلى إنعاش الحياة الثقافية . نشر المشروعات بعيدا عن المركز الرئيسي .الخمركزية الرياضية التحدث عن الال نويمك ،اإلقليموالمسرحية والموسيقية في نظرا لتعدد أنواع النظم الالمركزية اإلدارية وتنوع اتجاهاتها وأهدافها واختالف البيئة التي الصحية لالمركزية في اإلدارة ) استاتيكي(تحديد تعريف جامد ال يمكن ألحد تطبق فيها، وال يجب وضعها في إطار الفلسطينية بسبب الخصوصية الفلسطينية شديدة التغيير والتبدل، مل كل نظام على عناصر تيش ،الالزمةصياغة قانونية محددة تكبلها وتفقدها المرونة والديناميكية :رئيسية وفي المفهوم الفلسطيني فإن نظام الالمركزية يحتمل مجموعة من المفاهيم منها ما يلي للمستشفىاالستقالل الذاتي 2-2-1 على أساس وجود نوع معين من المصالح الوطنية العامة يمكن تقوم الالمركزية في اإلدارة إال أن "الفلسطيني، الصحي في النظاممن المستشفيات مستشفى معين أو أكثرإدارتها محليا في بالشخصية القانونية، للمستشفى إدارة هذه المصالح وتنفيذها ذاتيا تتوقف بدورها على االعتراف على تحقيق هذه المصالح بأعمال وأدوات قانونية ولتحقيق ذلك يتم عن لتتوفر لديه القدرة الكافية بين المركزية والالمركزية، جامعة القاهرة، مركز دراسـات واستشـارات اإلدارة كمال، اإلصالح المؤسسي ,المنوفى 1 .89، ص 2001مارس العامة، المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .اإلشـكالية والتطبيـق , أنطوان الالمركزية اإلدارية في لبنـان ,مسرة .سالم بول 2 .)1996(, لبنان.بيروت.للدراسات 44 باعتباره الوسيلة الالزمة لتحقيق الشخصية القانونية ستشفى للم" الشخصية المعنوية"طريق منح 1".باختصاصات معينة في حدود الوظيفة اإلدارية ةالالمركزية واستقالل هذه الهيئ ةللوحد شتركةالمصالح المحلية الم 2-2-2 إن انسجام التركيب االجتماعي في المحافظات واأللوية الفلسطينية وتجانس التكوين القومي والجغرافي يعد من العوامل األساسية لتقوية وحدة الدولة السياسية والقانونية ومع ذلك ال تخلو ة من الضفة هذه الوحدات من وجود بعض التباين والتنوع فيما بينها نابع من العوامل الجيوسياسي الغربية وقطاع غزة أو عوامل اجتماعية وثقافية واقتصادية فان اإلدارة الالمركزية ستكون من المركز ومعرفة توجهات وحاجات أفضلاألقدر على تلمس هذا التباين والتنوع بشكل والنهوض بأعباء التنسيق بين السياسات واألنشطة على المستوى الوطني المحافظات السكان في 2.على المستوى اإلقليميو ".هذا التنسيق هو من مهمة اإلداريين الذين سيعملون جاهدين على تدعيم وتقوية هذا التنسيق إن وبهذا الخصوص تعتبر الالمركزية أن الطريق لضمان احترام التنوع هو االستخدام األمثل الصحة سخيرها لخدمةللموارد البشرية والمادية والتوزيع المتوازن لالستثمارات المحلية وت 3."الشمولية نقل جزء كبير من السلطات والمسؤوليات والوظائف :"هي الالمركزية:تعريف الالمركزية 2-3 أو شبه subordinate المركزية إلى المنظمات الحكومية التابعة من المستوى القومي أو الحكومة ، فاألخير يظل في "تفويضاً"وليست " نقل"والالمركزية هنا هي ،الخاص لة أو إلى القطاعقالمست المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .اإلشـكالية والتطبيـق , الالمركزية اإلدارية فـي لبنـان أنطوان ,مسرة .سالم بول 1 .)1996(, لبنان.بيروت.للدراسات -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 2 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 مركـز اإلعـالم , قطاع غـزة تقرير حول تأثيرات خطة الفصل أحادية الجانب على النظام الصحي في ,مجدي,عاشور 3 .نفلسطي, غزة. 2005-آب-,والمعلومات 45 كما أن المفوض يستطيع أن . يسمى بالمركزية، ألن التفويض ال يعطي سلطة أصلية نطاق ما قرار التفويض في أي وقت يشاء، بل إنه يستطيع أن يمارس السلطات التي فوضها في يلغي السياسية، المركزيةولالمركزية أنماط وأبعاد مختلفة، فهناك ال1."الوقت الذي فوض فيه نفس :االقتصادية والالمركزية اإلدارية، والالمركزية المالية، والالمركزية :السياسيةالالمركزية 2-3-1 السياسية إلى إعطاء المواطنين أو ممثليهم المنتخبين المزيد من السلطات في تهدف الالمركزية المشاركة الواسعة سوف تكونفهي تفترض أن القرارات التي تتم من خالل ".القرار العام صنع أفضل وأكثر ارتباطاً بالمصالح المتنوعة في المجتمع من تلك التي تتم عن طريق الحكومة المركزية كما أن أسلوب االنتخاب يسمح للمواطنين بأن يعرفوا أفضل عن ممثليهم غباتكما يسمح لألعضاء والموظفين المنتخبين بأن يعرفوا أفضل عن حاجات ور2."السياسيين .دوائرهم توزيع السلطة، والمسئولية تهتم الالمركزية اإلدارية بإعادة :الالمركزية اإلدارية 2-3-2 وتتضمن نقل مسؤولية ". الحكم المختلفة والموارد المالية لتقديم الخدمات العامة بين مستويات ا لفروع الهيئات من الحكومة المركزية وهيئاته التخطيط والتمويل واإلدارة لوظائف عامة محددة الحكم والهيئات العامة شبه المستقلة أو البلديات على الحكومية والوحدات التابعة أو مستويات الالمركزية والحاجة إلى التحليل "في كتابه ) Collins(وذكر 3،"وظيفي مستوى إقليمي أو :أن هناك أشكاال متعددة لالمركزية منها"السياسي ).2005. (فلسطين, رام اهللا, مفهوم الالمركزية في اإلدارة التربوية, وزارة التربية والتعليم العالي, قسم الدراسات 1 2 Collins CD, Decentralization and the need for political and critical analysis. Health Policy and Planning 4: (1989).168-169 3 Bennett S, Russell S, Mills an Institutional and Economic Perspectives on Government Capacity to Assume New Roles in the Health Sector: A review Of Experience. Health Economics and Financing Programme, Health Policy Unit. London School of Hygiene and Tropical Medicine (1995). 46 :لالمركزية اإلدارية هيالرئيسية واألشكال الثالث Administrative Deconcentration عدم التركيز اإلداري • Delegation والتفويض • Devolution والنقل • في الدول - في الغالب - ويستخدم .الشكل األضعف لالمركزية" ويعتبر عدم التركيز اإلداري دارية بين المستويات المختلفة المالية واإل البسيطة إلدارة توزيع سلطة صنع القرار والمسؤوليات نقل المسؤوليات من موظفي الحكومة المركزية إنه يمكن أن يكون مجرد 1."للحكومة المركزية . كزاالمناطق واألقاليم والمر في العاصمة إلى أولئك العاملين في إدارة الحكومة المركزية مسؤولية صنع القرار، و فهو الشكل الذي من خالله تنقل "،أما التفويض ال تخضع بالكامل لمراقبة الحكومة المركزية، ولكنها الوظائف العامة إلى منظمات شبه مستقلة تستطيع أن تفوض المسئوليات عندما توجد مشروعات عامة الحكومة 2،"مساءلة عنها في النهاية وحدات خدمات خاصة أو وحدات تعليمية شبه مستقلة ووحدات وهيئات إسكان ونقل ومراكز أو وفي العادة، تمتلك هذه المنظمات قدراً ،ووحدات للتنمية اإلقليمية تنفيذية لمشروعات خاصة .في صنع القرار كبيراً من التصرف الحكومة وظائف، فإنها تنقل سلطات وعندما تنقل"النمط الثالث لالمركزية اإلدارية هو النقل، ذات وضع Quasi autonomous ةمستقل صنع القرار والتمويل واإلدارة إلى وحدات حكم شبه الخدمات إلى البلديات التي تنتخب العمد النقل عادة ينقل أو يحول المسؤوليات عن 3."خاص 1 Collins CD, Decentralization and the need for political and critical analysis. Health Policy and Planning 4: (1989).168-169 -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 2 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 -1996(حول جدول أعمالمؤتمر الحوار الوطني .أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 3 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 47 ولها سلطات مستقلة في صنع قرار والمجالس الخاصة بها وتحصل إيراداتها الخاصة .)نفس المصدر السابق(االستثمار :الالمركزيةالمالية 2-3-3 المحلية والمنظمات الخاصة فإذا كانت الحكومات ،هي عنصر رئيسي للمركزية المسؤولية المالية مستوى مناسب من اإليرادات سواء يتم تنفذ وظائف المركزية بفعالية، فإنه يجب أن يكون لديها وكذلك أيضاً سلطة صنع قرارات - المركزية فرضه أو تحصيله محلياً أو محول من الحكومة من (التمويل الذاتي أو استرداد التكلفة : كثيرة مثل خذ الالمركزية أشكاالًويمكن أن تأ". اإلنفاق إلنتاج المشترك والتي من خاللها "والتمويل المشترك أو ترتيبات ا (خالل نفقات تكاليف المنتج تقديم الخدمات والبنية األساسية وتوسيع اإليرادات المحلية من خالل الملكية يشارك المنتفعون في 1."المبيعات أو التكاليف أو النفقات غير المباشرة بأو ضرائ :لالمركزية االقتصادية أو المركزية السوق 2-3-4 من ترك اإلمداد بالخدمات والسلع بالكامل هقطاع الخاص يمكن أن يتراوح نطاقال ىإل التحول" ومة والقطاعالخاصة والتي تتعاون فيها الحك/ التشغيل الحر للسوق إلى الشراكة العامة إلي :يلي ويمكن أن تشتمل الخصخصة علي ما2".األساسيةالخاص في اإلمداد بالخدمات والبنية .السماح للمشروعات الخاصة بأداء الوظائف التي كانت حكرا سابقاً علي الحكومة • .التعاقد علي اإلمداد أو إدارة الخدمات العامة أو التسهيالت • ل السوق الرأسمالي والسماح للمنظمات الخاصةتمويل برامج القطاع العام، من خال • .بالمشاركة 2.نقل مسؤولية اإلمداد بالخدمات العامة من القطاع العام إلي قطاع الخاص • -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 1 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 ةمجل, مقدم من المؤتمر العربي الخاص للعلوم اإلدارية رتقري, في الدول العربيةاإلدارة المحلية .عبدا هللا دمحم, العربي 2 124ص). 1969(11العدد ةالعلوم اإلداري 48 :شروط تطبيق الالمركزية 2-3-5 :هماوشرطان أو ميزتان أساسيتان وضروريتان لالمركزيةل مركزية بأنها مطلقة أو كلية عند وتوصف الال ،أن تكون هيئة منتخبة مباشرة من الشعب -1 وقد تكون الالمركزية نسبية أو جزئية عند ،باالنتخاب فقط الالمركزيةتأليف مجالس الهيئات حال أقدمت فيلالمركزية ميزتها األساسية اوتفقد ،تأليف المجالس باالنتخاب والتعيين معاً .السلطة المركزية على تعيين تلك الهيئات ثانية لالمركزية فهي أنها تتمتع بالشخصية المعنوية وهي شرط أساسي ال وجود أما الميزة ال -2 1.لها دونه :وترتبط الشخصية المعنوية بنتائج قانونية تنجم عنها .وجود شخصية قانونية ذاتية مستقلة عن األشخاص المكونة لها - أ .وجود جهاز إداري وفني خاص لها -ب .تمتعها بموازنة خاصة - ج .تمتعها بالذمة المالية -د حق التعاقد والتقاضي واالعتراف بأهلية اكتساب الحقوق وتحمل المسؤوليات الناجمة عن - هـ 2.أجهزتها اإلدارية والفنية باسمها فياألعمال التي يمارسها العاملون -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 1 )1996(.لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 2 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 49 أسباب التوجه العالمي إلى الالمركزية 2-3-6 العالمية رغبة الدول في العالم التوجه نحو راريوالتق ،تورد العديد من البحوث والدراسات األسباب التي أدت إلى اتجاه العديد من الدول من أهمالالمركزية بأنواعها المختلفة والمتنوعة :يلي إلى الالمركزية ما .Privatizationالخصخصةتبني سياسة • .الدول في إدارة التنمية فشل الحكومات المركزية لبعض • .النامية في الدول التحضر السريع • .الديمقراطية ىالتوجه إل • .االتحاد السوفيتي السابق وأوروبا الشرقية انهيار الحكومات المركزية في • للظروف ر تبعاًخوالجزء اآل ،من التخطيط ًءوفي الشأن الفلسطيني كان التوجه لالمركزية جر منذُ . لفلسطينية بشكل خاصالسياسية التي تمر بها األرض الفلسطينية بشكل عام والحكومة ا توقيع معاهدة أوسلو أخذ مفهوم الالمركزية بالظهور وحظي بدعم جماهيري كبير بين عامة وقد وعملت السلطة الوطنية الفلسطينية على تطوير إطار ،الناس وفي السلطة الوطنية الفلسطينية 1.لالمركزية السياسية ومع ذلك فقد كان التطبيق صعباً وشبه مستحيل شارك المسئولون الفلسطينيون في المؤتمر الذي عقد برعاية البنِك الدولي والمؤسسات التي تعنى . 1998في العام بالالجئين البتكار المركزية سياسية فّعالة للضفة الغربية وقطاع غزة ة في الضفة الغربي.توّضح التشريعات والقوانين طبيعة العالقة بين الحكومة المحلية والالمركزية وقطاع غزة أدت األوضاع اإلدارية والسياسية إلى الالمركزية تلقائياً بسبب االحتالل اإلسرائيلي وضياع سيطرة الحكومة الفلسطينية على الوضع العام وفقدان االتصال بين قطاعات الوطن ).2005. (لسطينف, رام اهللا, مفهوم الالمركزية في اإلدارة التربوية, وزارة التربية والتعليم العالي, قسم الدراسات 1 50 المؤسسات السيطرة على خدماتها وواصل الناس تقديم دعمهم للبلديات تومحافظاته، وأخذ مات غير الحكومية والتي تزود خدمات مثل الصحة والتعليم والزراعة وبعض الصناعات والمنظ والمؤسسات الثالث الرئيسية والتي شُغلت في االنتقال وتطبيق . اليدوية والبحوث البسيطة الالمركزية هي وزارة الحكم المحلي، االتحاد الفلسطيني للبلديات والجمعية الخاصة لتطوير 1.والتي يرعاها البنك الدوليوبناء القدرات عرض المالحظات والتوصيات على 1998الذي عقد برعاية البنك الدولي عام المؤتمر اإلقليمي الالمركزية الفلسطينية الحظ المشاركون في المؤتمر أن هناك بعض التداخالت في بعض أنواع لرأي العام والحكومي الخدمات المقدمة من قبل المؤسسات المحلية، كما الحظوا أيضاً أن ا كالهما يؤيدان ويدعمان تطبيق الالمركزية ولكن عملية إصالح الحكم هي عملية صعبة وطويلة : المدى وقد أوصى المشاركون بما يلي خلق رمزاً قانونياً النتقال الصالحيات المالية من الحكومة إلى القطاع العام والمؤسسات .1 .الوطنية المختلفة للحكومة لتوضيح عالقتهم ومساهمتهم في عملية انتقال تبني حواراً بين المستويات .2 .الصالحيات وتطبيق الالمركزية خزانة لتطوير المؤسسات المحلية، وتشجيع العدالة في العائدات واإلنفاق / إنشاء صندوق .3 .عبر نواحي وطنية قتصاد تشجيع المؤسسات المحلية للتنافس لمشاريع األشغال العامة تهدف إلى تقوية اال .4 .الوطني برنامج إدارة الحكـم .كتاب مرجعي الكتروني حول الالمركزية والحكم المحلي, واقتصاد الدول ةالالمركزي, البنك الدولي 1 )POGAR.UNDP. )2005في الدول العربية 51 أهمية الالمركزية 2-4 كم السكان على المشاركة في صنع القرار حول عأنها تشجلالمركزية هي المهمة ومن النتائج ، وتحفز على المبادرة واإلبداع وفي الوقت نفسه تحترم ونوع الخدمات الصحية المقدمة وحيث أن السكان . اهيريةنها تعزز وتفعل من دور المنظمات الجمأالخصوصيات المحلية كما عالج ه اليويقرروا نوع ،يعرفوا أنفمن حقهم تعاملون مع هذه المؤسسة ويتلقون عالجاتهم منها،ي عن طريق مشاركتهم في اتخاذ القرار وتنفيذ المشاريع ا التي يتلقوه وجودة الخدمة المقدمة مركزية يمكن أن تصبح ، باإلضافة إلى ذلك فان الالمستشفى والقطاع الصحيواإلصالحات في ال عامال نشطا في مصلحة الديمقراطية ألنها تسمح بتسيير مصالح المجتمع المحلي ذاتيا من خالل المنظمات المحلية وبذلك فإنها تشجع على المشاركة والتعاون بينها مخيم يوجد فيها أوقرية أومدينة أولواء أوأي منطقة جغرافية سواء كانت محافظة إن مجموعات مصالح وجمعيات ونوادي ومجلس بلدية وقروية وغيرها تتعايش وتتعامل خدمات، و والتعليم ةوالثقافة والتربيالصحية والرياضة ةالمستشفى كالرعايمنفصل مع أوبشكل متصل الناحية من اجل التواصل معها أووغيرها لذا يجب حصر هذه المنظمات والفعاليات في المنطقة .حددةمضمن أطر مؤسساتية اإلدارة الالمركزية يأهميه المشاركة المجتمعية ف 2-5 سوف نتناول مشاركة المجتمع في إدارة المؤسسات في النظام الالمركزي من الركائز 1:هامة منها ايجب أخذها بعين االعتبار كقضاي يوالت ،األساسية .قبل المؤسسة المقدم من تالخدما موعالقتها بنظادراسة خصائص المجتمع ومؤسساته • .ميادين مشاركة المجتمعأهم • ).2005. (لسطينف, رام اهللا, مفهوم الالمركزية في اإلدارة التربوية, وزارة التربية والتعليم العالي, قسم الدراسات 1 52 .لمساهمة المجتمع المحليوالصحية األبعاد السياسية واالقتصادية • دراسة خصائص المجتمع ومؤسساته 2-5-1 في النظام الالمركزي أن تدرس المجتمع الصحية قوم به اإلدارة تأن أول عمل يجب أن طموحاته واحتياجاته ونوع المؤسسات التي يديرها ويمكن الذي تتولى المسؤولية فيه وتتفهم .الحاجات االجتماعية واالقتصادية تحليل هذه االحتياجات من خالل أو همستوىا لمحافظأو على ةمستوىا لمديريسواًء كانت على مؤسساتية حكومية كل إدارة إن قتصادي واالجتماعي مطلوب منها التعرف على الواقع اال صحي زعلى مستوى مستشفى أو مرك ومصادر ةالصحية والتربيالمدينة أو القرية أو المخيم ومعرفة العالقة مثال بين العناية سواء في الصحي للفرد والمجتمع وتؤثر لوضع وتطورادخل األسرة، الن هذه العوامل تؤثر على مستوى ة ضرورية في ترشيد وهذه المعرف. إدراك األفراد ومقدرتهم على تحديد احتياجاتهم الصحية يف بطريقة تجعلها تلبي الحاجات االجتماعية وخاصة في الصحيةيتعلق بتوجيه البرامج القرار فيما دعم مادي ومعنوي من المناطق األوفر حظا وتفعيل دور إلىالمناطق األقل حظا التي تحتاج عية ومجاالت عملها الهيئات التطوعية، ودراسة واقع المؤسسات والفعاليات االقتصادية واالجتما 1.رفع المستوى الصحيوميادين مساهمتها في ميادين مشاركة المجتمع 2-5-2 إن المشاركة قد تنبع من منطلق حماس السكان ورغبتهم في المشاركة مما يتوجب على اإلدارة ، وبذلك يجري التعاقد بينهما مباشرة لرفع مستوى الخدمات الصحيةالمحلية استغالل هذا التوجه .المحليوعلى المستوى ةمجل, مقدم من المؤتمر العربي الخاص للعلوم اإلدارية رتقري, اإلدارة المحلية في الدول العربية.عبدا هللا دمحم, العربي 1 124ص). 1969(11العدد ةالعلوم اإلداري 53 تبعا لغنى المجتمع المحلي واستقالليته وسلطته السياسية لمشاركة المجتمع تختلف األهمية النسبية تعرف بالضبط النشاطات التي يمكن أن أن المحلية صحيةين على اإلدارة التوفي كال الحال اركة في جميع النشاطاتعلى المش المجتمع المحلي قادٌرف .المحليتستفيد من مشاركة المجتمع :تقريبا، بدءا من التخطيط إلى المراقبة ومن التمويل حتى إدارة النشاطات المشاركة في التخطيط • حاجات وصياغة األهداف واختيار الطرائق والوسائل لتحقيق هذه لل اًيشمل التخطيط عادة تحديد مباشرة باالحتياجات المحلي حيث أن المجتمع المحلي معني بصورة على المستوى األهداف أو توفير أجهزة ووسائل تعليمية غرف أو أقسام زالمستشفى كتجهيمستوى ىالصحية عل نظام الالمركزية يدعم ويحفز هذا التوجه للسكان ويدفعهم للمشاركة في صياغة ف ،لألقسام .أو على أساس تقديم اقتراحات بناءه صحيةالقرارات ال في تهيئة الخطة المحلية والوطنية من خالل النشاطات تأخذ مشاركة المجتمع أنويمكن - :متعددةالتخطيطية التمهيدية وتأخذ هذه المشاركة أشكاال مشاركة مباشرة وغير مباشرة في المشاريع التي تديرها الوزارة - أ مشاركة المجتمع المحلي في اللجان المحلية، في مناقشة تلك المقترحات - ب .مية المنطقةالمعدة من اجل تن للمستشفى كالمواصالتالمشاركة في مناقشة الدراسات التي لها عالقة بالبنية التحتية - ج ةالخارطة المؤسساتي(التي ستبنى في المستقبل والعيادات والطرق في المناطق النائية والعمالة 1.)الصحية -خبارية الفصليةالنشرة اال.POGAR .UNDP برنامج إدارة الحكم في الدول العربية ,برنامج األمم المتحدة اإلنمائي 1 .فلسطين 2006-آذار-كانون الثاني العدد الخامس 54 المشاركة في التمويل • عديدة منها اإلسهام المباشر في التمويل المالي يمكن تحقيق مشاركة المجتمع في التمويل بأشكال ويمكن )ضريبة المعارفمثل (المواطنين أوعن طريق فرض الضرائب على الشركات المحلية االستفادة من هذه المشاركة عن طريق شراء التجهيزات كالكمبيوترات والوسائل التعليمية والمشاركة عن طريق التبرع، وهو جهزةاألقسام واألوأدوات المختبر والكتب المكتبية وصيانة أوفي العمل اإلنشائي ةطبية والمشاركمستلزمات الغرف واألقسام أوأمر شائع كالتبرع تأثيث الوقاية من األمراض أمعالجة المياه العادمة أو المشاركة التطوعية في برامج أوصيانة األجهزة إلى ال تهدف فقط أنلمشاركة المحلية يجب الغرض األساسي لتشجيع ا إن ،الخالنفايات الصلبة تكون المشاركة بهدف تحسين البيئة المحلية وخاصة في المناطق أنتوفير األموال بل ينبغي من أفضلالنظام الالمركزي الذي يتفهم البيئة المحلية بشكل أهميةومن هنا تظهر .الفقيرةالريفية أن المستشفى أو ا عن البيئة القروية في حين المركز ويكون المركز في كثير من األحيان غريب كون يتوافق مع البيئة وسييتم تصميمه وبنائه من قبل المجتمع المحلي سالذي المركز الصحي عزز روح االعتزاز والفخر للمجتمع المحلي الذي حقق هذا يمن قبل السكان ومما مقبوالً مشاركة المجتمع أمر أنوبالرغم من المحافظة عليه وصيانته المستمرة إلىاإلنجاز، ويدفعهم بعض المعايير اإللزامية إلىستجيب بشكل جيد يفي بعض األحيان ال أنه إالمرغوب فيه دائما .المشاركةوليس أيضا من المرغوب فرض الصحية وفي مختلف المستويات في النظم الالمركزية في اإلدارة اإلدارة الصحية الناجحة إن تعي حقائق المجتمع الديمقراطي الفلسطيني الفتي وتعمل في إطاره وهذه نأالفلسطينية، يجب :هيوالحقائق يحصل على األقل أنالديمقراطية في المجتمع الفلسطيني تعني حق كل صغير وكبير إن -1 على الحد األدنى من المعرفة والمهارات الفنية ومعرفة كيف يسمح له بالمشاركة بشكل كامل في .همجتمعحياة 55 الديمقراطية الفلسطينية تعني تقليص الفوارق بين المناطق والحد من عدم المساواة في إن-2 1.ةالمطلوبالخدمات الصحية الجوانب االقتصادية واالجتماعية وتزويد السكان بالحد األدنى من تفعيل الديمقراطية في المجتمع الفلسطيني تتطلب إيجاد أشخاص ذوي تأهيل جيد ورغبة -3 من يسعى إلى كفهنا ،ترويج الخدمات الصحية حماس في العمل بدال من المنتفعين منو المتاجرة بالخدمة الصحية واعتبارها منفعة ربحية وليس الغرض منها الصالح الوطني وهم ما الديمقراطية ليست شعار وفكر مجرد إنما هي ممارسة وأسلوب حياه وتبدأ إن ،يسموا المنتفعين 2.المجتمع أخيرا إلى وتمتد من األسرة أوال :اإلدارةالمشاركة في • مساهمة قليلة جدا المؤسساتية اإلدارة الصحية أواألمثلة على مساهمة المجتمع في اإلدارة إن جهود المجتمعات المحلية تنصب عادة في حدود المساهمة في األموال والموارد البشرية أنحيث وتقديم المشورة اسية واالقتصادية واإلدارية لمساهمة المجتمع المحلياألبعاد السي 2-5-3 إقامة الجسور مع المجتمع المحلي لتحسين التفاعل اإليجابي بين يالصحية فمحاوالت اإلدارة إن المركزية وبنظام مدني صحي شديد ستفشل إذا اصطدمت بنظامالصحية المجتمع والمؤسسات الصحية دي وإداري تستطيع فيه اإلدارة واقتصا سياسي وهناك إطار .مركزي بيروقراطي .العمل في حدوده بكفاءة عالية ةالناجح النظام السياسي الفلسطيني هو نظام ديمقراطي فتي لم تكتمل بعد إن :السياسياإلطار • مؤسساته الديمقراطية وقد أكدت وثيقة االستقالل على النظام الديمقراطي في فلسطين كما إن -النشرة االخبارية الفصلية.POGAR .UNDP برنامج إدارة الحكم في الدول العربية ,برنامج األمم المتحدة اإلنمائي 1 .فلسطين 2006-آذار-كانون الثاني العدد الخامس برنامج إدارة الحكـم .ب مرجعي الكتروني حول الالمركزية والحكم المحليكتا, واقتصاد الدول ةالالمركزي, البنك الدولي 2 )POGAR.UNDP. )2005في الدول العربية 56 وزارة وفق خطة الفلسطيني التي يسير وفقها النظام الصحي مبادئ الديمقراطية هي أحد ال هي إحدى األهداف االستراتيجية وهي إطار الصحية ، وان نظام الالمركزية في اإلدارة صحةال 1.الصحي الفلسطينيمن أطر الديمقراطية في النظام ة لذا فان ربط هو أيضا اإلطار الثاني للديمقراطي الصحة مبدأ الحق لكل مواطن في إن .ارتباطه بديمقراطية المجتمع ككل إلى يالصحة ترقمشاركة المجتمع المحلي بديمقراطية .إلطار االقتصاديا • تظهر من خالل والتي والسكان في ظل النظم الالمركزية ة الصحيةالعالقة بين اإلدار إن ةوالمراكز الصحيدعم المستشفيات مساهمة المجتمع المباشرة وغير المباشرة في تحديد .العمل أووتشييدها وصيانتها وإدارتها سواء من خالل التمويل اإلطار اإلداري • الناجحة هي التي تدرس تركيبة مجتمعها المحلي ومؤسساته التي تعرف الصحية اإلدارة إن وعلى ضوء هذه ،مواقع سلطة اتخاذ القرارات األساسية فيه ومعرفة قوة هذه القرارات واتساعها ويتم دمج أعضاء األشخاص والمؤسسات التي سيتم التعامل معها، الصحية لمعرفة تحدد اإلدارةا منتخبين من المجتمع المحلي من ذوي االختصاص أو النفوذ اإلداري أو المالي كأعضاء في مجالس غدارة مستشفيات للمساهمة الفاعلة في اإلدارة أو الدعم والتمويل أو توفير غطاء ، )Governing bodies( ما سياسي لتسهيل تنفيذ إدارة المستشفى لبعض المهاماجتماعي ورب ما يوازيه وممثلون أوفهم في الغالب ممثلو المجتمع الرسميون وفي العادة المجلس البلدي هذه المعرفة تساعدهم على بناء ،صحةمنتخبون وأعضاء المجلس التشريعي والمستفيدين من ال 2.الصحيالمشاركة في العمل إلىالمجتمع المحلي ودفعهم جسور الثقة مع فعاليات برنامج إدارة الحكـم .كتاب مرجعي الكتروني حول الالمركزية والحكم المحلي, واقتصاد الدول ةالالمركزي, البنك الدولي 1 )POGAR.UNDP. )2005في الدول العربية ).2005. (فلسطين, رام اهللا, مفهوم الالمركزية في اإلدارة التربوية, وزارة التربية والتعليم العالي, ساتقسم الدرا 2 57 :رقابة السلطة المركزية 2-6 إن ومن المفاهيم الهامة أيضا في الحديث عن الالمركزية هو مفهوم الرقابة والسلطة المركزية ي المستشفى والوحدات التابعة له الذي سيتمتع باالستقالل الذاتي القائم على النظام الالمركزي ف وله عالقة وارتباط ،اإلدارة الصحية يظل جزءا من السلطة المركزية الممثلة بوزارة الصحة ،بالمركز في حدود تلك العالقة القانونية التي تربطه بالسلطة المركزية بنصوص قانونية صريحة وان حصول المستشفى على درجة من االستقالل المالي واإلداري مهما كان مداه ودرجته فانه ال ومن ناحية أخرى . بل هو محدد باألبعاد التي يحددها القانون."يكون بأي حال من األحوال مطلقا يتجسد في تلك النصوص القانونية التي تحدد للسلطة المركزية قدرا محددا من سلطة الرقابة ة والرقابة الفني) الرقابة اإلدارية(وأقسامه وعلى أعضاءه وأعماله وتسمى ىعلى نشاط المستشف أما من حيث ،التي تعنى باألمور ألفنيه المتعلقة بنشاطات المستشفى واألعمال التي يقوم بها الغرض الذي يهدف إليه نظام الالمركزية اإلدارية فهو تحقيق قدر من إشراك المواطنين في أحيانا يطلق على العالقة " 1.إدارة شؤونهم المحلية بأنفسهم وتحت رقابة السلطة المركزية انونية بين السلطة المركزية والوحدات اإلقليمية وصف المشاركة، وهي مشاركة بين طرفين الق في تنظيم الفعاليات واألعمال الهامة مثل نقل المرضى واإلسعاف وغيرها بمختلف أوجهها من الغرض من النظام المركزي هو تشديد اأم ،عن اآلخر االناحية اإلدارية بشكل ال غنى ال حداهم ،"السلطة في يد هيئه عامة مركزية واحدة وتركيز وان سلطة الرقابة التي تملكها السلطة 2 المركزية في النظام المركزي هي حق من حقوقها وبدون حاجة لوجود نص يخول لها هذه وفي موضوع الرقابة والرقابة . السلطات ألنها حقوق مستمدة من طبيعة السلطة المركزية األسس التي يقوم عليها جهاز الرقابة في 2الوطني، ري مؤتمر الحوااإلدارية ناقش الباحثون ف ةمجل, مقدم من المؤتمر العربي الخاص للعلوم اإلدارية رتقري, اإلدارة المحلية في الدول العربية.عبدا هللا دمحم, العربي 1 124ص). 1969(11العدد ةالعلوم اإلداري -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 2 )1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 58 طبيعة العالقة مع الحكومة أو الهيئة المركزية كما جاء على تم تحديد ظل النظام الالمركزي و :النحو التالي . إن الهيئات الالمركزية على الرغم من استقالليتها، تخضع لرقابة الدولة أو لوصايتها اإلدارية - بعض فيذاتها أي المجالس التي تمثلها وقد تلجأ فيه الوصاية تتناول الهيئات الالمركزية وهذ كما تمتد رقابة السلطة المركزية إلى أعمال "األحيان إلى حلها أو إيقافها عن العمل لفترة مؤقتة، ية وقد تبسط السلطة المركز. الهيئات الالمركزية وإلى إجراءات تنفيذ قرارات هذه الهيئات كل ما يتعلق بالعقارات ذات فيرقابتها القوية على تصرفات الهيئات المحلية، وخصوصاً إن هذه الرقابة هي في جوهر ". المنفعة العامة وملكيتها ونزع صفة المنفعة العامة عنها ممارسة فيالالمركزية وال يجوز أن تعد انتقاصاً لها وال أن تطغى على حق الهيئات المحلية تها، والسيما أن هذه الرقابة مقيدة بقيود مستمدة من مبدأ استقالل الهيئات اختصاصا ).نفس المصدر السابق.(الالمركزية خالصة القول أن لرقابة السلطة المركزية على الوحدات اإلقليمية في نظام الالمركزية اإلدارية الرقابة في حدودها وبناًء أساسا قانونيا يتمثل في النصوص القانونية الصريحة التي تباشر وظيفة ومعنى ذلك أن سلطة الرقابة المركزية تعتبر استثناء في النظام الالمركزي، في حين أن . عليها الرقابة في النظام المركزي غالبا ما تكون رقابة مطلقة غير محددة وتمارس دون حاجة إلى 1.نص قانوني .نماذج من الالمركزية 2-7 - ):2- 3( رقم قالملح كما يظهرلالمركزية هناك العديد من النماذج ا -:النموذج العمودي 2-7-1 المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .اإلشـكالية والتطبيـق , أنطوان الالمركزية اإلدارية فـي لبنـان ,مسرة .سالم بول 1 .)1996(, لبنان.بيروت.اتللدراس 59 يعمل هذا النوع من النماذج على تقوية وزيادة الحكم الذاتي عند المستويات المتدنية داخل إدارة والالمركزية ضمن هذا النوع تأخذ . المؤسسة، والكيانات اإلقليمية أو ممثلو الرعاية الصحية - :اأشكاالً مختلفة، منه -:الالمركزية اإلقليمية • أي عندما يتم نقل المسئوليات إلى المؤسسات المحلية والتي تتمتع بحدود جغرافية واضحة المعالم وتعتمد على عوامل اجتماعية، اقتصادية، تقاليدية، وتاريخية إضافة إلى حجم ومساحة ألمنطقه .الموجودة فيها المؤسسة تي تنفذ وتؤدي بعض الخدمات الصحية يتم تحويلها إلى السلطة ال - :الالمركزية الوظيفية • .مكاتب محلية خاصة يمكن تمييزها أي أن السلطة يتم إيفادها وبعثها إلى الصفوف الحالية في الهرم الوظيفي : الشكل الداخلي • . للمؤسسة نوع من الالمركزية تعرف بالمركزية الشكل الخارجي، بحيث يحدث شكالً - :الشكل الخارجي • .ياً من الالمركزية عندما يتم تحويل السلطة لوحدات يتم استحداثها لها وصفاً قانونياً منفرداًخارج :النموذج األفقي 2-7-2 .ويرمز هذا إلى الحكم الذاتي المتزايد ضمن قطاعات مختلفة من الرعاية الصحية :إعادة المركزية 2-7-3 :عالقات المحيط المركزي 2-7-4 عض البنود في النظام اإلداري ال يمكنبلباحثين في مجال الالمركزية أن يشير بعض الخبراء وا 60 -:ومنها 1االمركزيته .البنود والتعليمات المتعلقة بالسياسة الصحية .1 .قرارات استراتيجية لتطوير المصادر الصحية .2 .عند تقييم وتحليل صحة المجتمع .3 -1996(مؤتمر الحوار الوطني حول جدول أعمال.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 1 ).1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 61 الفصل الثالث دراسات سابقةال 62 الفصل الثالث الدراسات السابقة مقدمة 3-1 أو تعبيراً ضمن العقدين األخيرين اكتسبت الالمركزية بال شك شعبيه فهي ليست مفهوماً جديداً عندما هيأت اإلدارات أالستعماريه 1960والعام 1950مستحدثاً وشدت انتباه العام في العام نقل المسؤوليات إلى اإلدارات البريطانية والفرنسية المستعمرين في مستعمراتها لالستقالل ب جاءت الالمركزية إلى طليعة جدول أعمال التطوير 1980في الثمانينات في العام .ألمحليه و 1.بجانب التأكيد العالمي المجّدد على الحكم وتوجهات الدول الشرقية إلى التطور اإلنساني غربي يرى في الالمركزية على الدول النامية والمتطور ه اليوم تشارك في الالمركزية فالعالم ال أما الدول النامية فأنها تضع .أنها البديل لتزويد الخدمات العامة بطريقه اقل تكلفه وأكثر ربحاً اإلصالحات الالمركزية ضمن إطار اقتصادي غير متكافئ وعدم استقرار اقتصادي كلي وحكم عية في التحول إلى تسويق الدول الشرقية احتضنت الالمركزية واعتبرتها خطوه طبي.غير مؤثر وفي أمريكا الالتينية جميع دولها تبنت الالمركزية بسبب الضغط .االقتصاد والديموقراطية أما الدول االفريقيه فترى الالمركزية كأنها طريق إلى . السياسي والحاجة إلى الديموقراطية .الوحدة الوطنية خطط التنمية والتطوير وأساسية لنجاحإن اإلدارة كعلم وممارسة، أصبحت ظاهرة مالزمة بل العالمية الثانية لوال فاليابان لم تكن ستخرج من أزمة ما بعد الحرب." في أي مجتمع كان وكذلك ألمانيا والدول المتقدمة وغيره، Deming اعتمادها على مفكرين إداريين أمثال ديمنغ القرن العشرين وذلك في جامعة مطلع وعلم اإلدارة ظهر كعلم يدرس في الجامعات في. األخرى -1996(ر الوطني حول جدول أعمالمؤتمر الحوا.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 1 ).1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 63 االجتماعية الحديثة التي استطاعت أن تؤثر على وهو يعتبر من العلوم. هارفارد األمريكية Peter الدرجة التي قال عنها عالم اإلدارة بيتر در كر مجريات األمور بصورة واسعة، إلى Drucker لكان ماركس قد أضاف موجوداً في أيام كار ل ماركس أنه لو كان علم اإلدارة رأس المال واألرض والعامل: "الثالث لعملية اإلنتاج عامل اإلدارة كعامل رابع إلى عوامله أضاف عامل اإلدارة لتغيرت عدد من نظرياته االجتماعية ويدعي در كر أيضاً لو أن ماركس 1". واالقتصادية اء على الساحة العالمية أو موضوع الالمركزية ليس موضوعا حصرياً أو موضوعاً جديداً سو العربية أو حتى الوطنية الفلسطينية، وان المركزية المؤسسات والحكومات من أهم المواضيع السياسية واالقتصادية صعدةاألالتي تتم مناقشتها عالمياً وفي كافة المباحث وعلى كافة .واالجتماعية عالمياً وعربياً ومحليا الالمركزية اإلدارية موضوع لة مستفيضة أو مختصرة تناولتعلى دراسة كام ةعثر الباحثتلم ، فإن هذا البحث لم ةمعرفال، وفي حدود في مستشفى داخل فلسطين أو حتى الوطن العربي هذه الدراسة تبحث في . أو في دول أجنبية حدود ضيقة نسبيا في إالالسابق يطرق في هدف إلى دراسة ايجابيات تطبيق الالمركزية ت وهي الالمركزية اإلدارية ال السياسية أو المالية وعمل مقارنة بين الوضع اإلداري الحالي في ،اإلدارية في مؤسسة معينة كمستشفى جنين وتأثير ذلك ،وبين اإلدارة في ظل الالمركزية اإلدارية ،المستشفى بمركزيته المطلقة والمغلقة تجارب البلدان األخرى في هذا والتعلم من .على نوع وكم الخدمات المقدمة في المستشفى ومستشفيات ،سعيا القتراح الوسائل الكفيلة بإصالح بنية اإلدارة في المستشفى خاصة ،المجال وأكثر استجابةً للحاجات ،بحيث تصبح أكثر كفاءةً في توفير الخدمات ،وزارة الصحة عامةً نمو كل طرف منها نمو الطرف وأكثر استيعابا للمشاركة المحلية والوطنية كعمليٍة يعزز ،العامة إذ ينبغي النظر إليها كوجهين للتقدم الضروري .بحيث تؤدي في النهاية إلى نمو الدولة ،اآلخر معهد البحـرين للدراسـات المصـرفية .ندوة جمعية االداريين البحرينية.ديموقراطية من الباب الخلفي.منصور.الجمري 1 12ص .2002.مارس.BIBFوالمالية 64 في مجال التنمية السياسية التي ينمو فيها المجتمع نحو اعتماد الوسائل األكثر عقالنية المحلية في أي بلٍد يعزز تكامل فالفهم الصحيح لنمو اإلدارة"والمؤسساتية في إدارة الشؤون العامة الحكم والشعب ويزيد من شرعية الدولة ويقوي في النهاية من دخول أجهزة الدولة الوطنية في فهي دولة ،أما الدولة المركزية المفرطة التي ال فروع محلية أو مناطقية لها.كل أنحاء البالد رة على االستجابة لحاجاته وإدارة بعيدة من الشعب ومناطق سكنه وعمله ومنقطعة عنه وغير قاد 1".وهي التالي دولة ركيكة وضعيفة ،شؤونه بنجاح التجربة الفلسطينية 3-2 ولعل ابرز الوزارات التي ،في الساحة الفلسطينية لم تكن الالمركزية بعيدة عن مسرح النقاش ق هذا النهج في تدارست وناقشت مفهوم الالمركزية اإلدارية بين ثنايا إداراتها وحاولت تطبي مؤسساتها هي وزارة التربية والتعليم والتي خاضت تجربة اإلدارة الذاتية والتي هي جزء من الالمركزية اإلدارية في مجموعة من مدارسها في محافظات الوطن ونقف هنا عند تعريف إن "2.ويةوزارة التربية والتعليم الفلسطينية لمفهوم الالمركزية اإلدارية من وجهة نظرها الترب نظام الالمركزية اإلدارية بشكل عام هو أحد أساليب التنظيم اإلداري يقصد به تعدد مصادر النشاط اإلداري في الدولة ويتم على أساس توزيع اختصاصات الوظيفة اإلدارية بين السلطة اتها المركزية وبين الهيئات اإلدارية المتعددة، فيكون لكل منها استقاللها في مباشرة اختصاص اإلدارية، وفي اإلطار الذي تحدده السلطة المركزية، والذي يعرف بالرقابة اإلدارية وتتحدد هذه ومديريات التربية والتعليم ) المحافظات واأللوية(االختصاصات أما على أساس جغرافي إقليمي، الهيئات في النظام التربوي الفلسطيني وإما على أساس تربوي وظيفي ويطلق على هيئاتها اسم 2."الالمركزية اإلدارية الوظيفية أو الهيئات الالمركزية في اإلدارة التربوية المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .اإلشـكالية والتطبيـق , نـان أنطوان الالمركزية اإلدارية فـي لب ,مسرة .سالم بول 1 .)1996(, لبنان.بيروت.للدراسات ).2005. (فلسطين, رام اهللا, مفهوم الالمركزية في اإلدارة التربوية, وزارة التربية والتعليم العالي, قسم الدراسات 2 65 وقد تجنبت الدراسات التي قامت بها وزارة التربية والتعليم وضع إطار وتعريف لالمركزية وذلك بسبب إخضاع هذه التجربة لالختبار في بعض المديريات الستخالص العبر في التطبيق مفهوم (ا، ولكنها بحثت فكرة الالمركزية في اإلدارة التربوية الفلسطينية ووضع سلبا وإيجاب " .يساعد على إبراز أكثر جوانبها أهمية ودون التعرض لوضع تعريف محدد وجامد لها) مبدئي يقوم نظام الالمركزية في اإلدارة التربوية على أساس وجود مصالح محلية مشتركة في حدود في تطوير العملية التعليمية يستلزم إدارتها وتنفيذها ذاتيا ويتطلب االعتراف الوظيفة التربوية ) المدرسة(والوحدات األخرى التابعة لها ) المديرية(بالشخصية القانونية للوحدة اإلقليمية وتنفذ على مراحل بعد ) وزارة التربية والتعليم(وخضوع هذه الوحدات لرقابة السلطة المركزية هذا المفهوم على أربعة عناصر أساسية لنظام ليشتم 1،"ار القبلي ودراسة نتائجهإتمام االختب -:الالمركزية في اإلدارة التربوية الفلسطيني وهي .االعتراف باالستقالل الذاتي لمديريات التربية والتعليم والوحدات التابعة لها • مع بفعاليته المختلفة وجود مصالح محلية في حدود الوظيفة اإلدارية التربوية تمس المجت • .وتتطلب إشراكه في القرارات التربوية .وجود سلطة مركزية تمارس الرقابة على المديريات والوحدات التابعة لها والمدارة ذاتيا • .التطبيق التدريجي للوظيفة اإلدارية التربوية المنفذة ذاتيا بعد اختبارها • ومة ضمنا وهي وجود رقعة جغرافية ويالحظ أن هذا المفهوم يشتمل على عناصر أخرى مفه .محددة يمارس عليها النظام الالمركزي، ووجود استقالالً ذاتيا متضمنا استقالالً مالياً وقد عرضت وزارة التربية والتعليم قضية مشاركة المجتمع في اإلدارة التربوية من خالل :اوأهمه ،مجموعة من القضايا يمكن أن يتساوى فيها الصحة والتعليم ).2005. (فلسطين, رام اهللا, ية في اإلدارة التربويةمفهوم الالمركز, وزارة التربية والتعليم العالي, قسم الدراسات 1 66 .دراسة خصائص المجتمع ومؤسساته وعالقتها بالعملية التعليمية • .ميادين مشاركة المجتمع • 2.األبعاد السياسية واالقتصادية والتربوية لمساهمة المجتمع المحلي • ،الالمركزية اإلدارية ،وال يمكننا أن نغفل هنا وزارة الحكم المحلي والتي تعني في مفهومها من اجل تطيق الالمركزية اإلدارية في فلسطين من خالل تطوير نظام والجهود التي قامت بها والتي أخذت صفة االستقاللية خاصة بعد االنتخابات البلدية في العام ،البلديات والمجالس المحلية حيث تم تطبيق الالمركزية اإلدارية من خالل االقتراع وبرزت المساهمة المجتمعية جلية 2005 1.واضحة يد من أوراق العمل والدراسات التي أجريت محلياً منها ما تم تنفيذه ومنها ما اصطدم هناك العد :بصخرة الواقع وذهب أدراج الرياح ونذكر هنا أهم هذه الدراسات المركزية والالمركزية في اإلدارة التربوية في " الدراسة التي قام بها السيد رشيد منصور بعنوان يرات المدارس في محافظات شمال الضفة الغربية في العام فلسطين من وجهة نظر مديري ومد وأوصى الباحث .حيث اثبت فيها أن توجه مديري ومديرات المدارس هو توجه المركزي"2004 كما ،بضرورة استمرار وزارة التربية والتعليم بدعم الالمركزية في اإلدارة التربوية في فلسطين 2.العالمية حول الموضوعأوصى بضرورة إجراء المزيد من الدراسات التجربة اللبنانية 3-3 وقد كان من الدول السباقة .يعد لبنان من أهم دول المنطقة وأغناها ثقافة في موضوع الالمركزية عرف لبنان . في تطيق الالمركزية على أنظمته اإلدارية وخاصة في البلديات والمجالس المحلية اسـتطالع قـادة عمشرو .POGAR .UNDP برنامج إدارة الحكم في الدول العربية ,برنامج األمم المتحدة اإلنمائي 1 2002.لبنان.الرأي حول الالمركزية اإلدارية الموسعة وأداء البلديات في لبنان ية في اإلدارة التربوية في فلسطين من وجهة نظر مديري ومديرات المـدارس فـي والالمركز المركزية, رشيد.منصور 2 ).2004( .فلسطين.نابلس.جامعة النجاح الوطنية )رسالة ماجستير غير منشورة.(محافظات شمال الضفة الغربية 67 وتطورت مراحل هذه التجربة ) 1840 - 1831(هذا النظام أول مرة إبان الحكم المصري الالمركزية نظاملبنان مثاالً لتوضيح فيو يعد نظام البلديات .ومازالت تأخذ أشكاال متعددة 1.اإلدارية اإلقليمية أو المحلية عقد مؤتمر الحوار الوطني في لبنان، وكان من ابرز النقاط المتداولة في 2000-1996في العام الالمركزية، والذي تمت مناقشته في الجلسة الثانية والتي جاءت تحت عنوان المؤتمر موضوع . أساس الديموقراطية والتنمية وقدمها فؤاد السعد"الالمركزية واإلدارة المحلية" فيقبل الخوض .وضع منظمو الحوار إطاراً للموضوع هو بالتحديد الالمركزية واإلدارة المحلية مقراطية وتنمية المناطق، وهو موضوع بحثنا، ال بد من الكالم على دور الالمركزية كأساس للدي :الالمركزية بحد ذاتها وأنواعها وحدودها والرقابة عليها وفق ما ورد أثناء النقاش في المؤتمر فالالمركزية أسلوب من أساليب اإلدارة هدفه توزيع الوظيفة اإلدارية والخدمات بين الحكومة -1 مجاالت محددة فين هيئات محلية ومصلحية تمارس اختصاصاتها وبي) كسلطة مركزية( وانطالقاً من هذا التعريف لفكرة الالمركزية تتبين العناصر .جغرافياً أو مرفقياً أو االثنين معاً :األساسية التالية الالمركزية اإلدارية طريق من طرق اإلدارة وليست صورة من صور الحكم أو نوعاً من -1 .تحولت إلى المركزية سياسيةأنواعه وإال .إنها توزيع لالختصاصات اإلدارية والخدماتية بين الحكومة المركزية وهيئات أخرى محلية -2 الالمركزية اإلدارية، أي اإلدارة المحلية أو البلديات : لالمركزية شكالن أساسيان -3 لح المستقلة سواء والالمركزية المرفقية أو المصلحية من جهة أخرى، أي المؤسسات والمصا ).كالليطاني(أم كانت مناطقية ) مصلحة كهرباء لبنان(أكانت وطنية -1996(ول جدول أعمالمؤتمر الحوار الوطني ح.أساس للديموقراطية والتنمية:الالمركزية واإلدارة المحلية. فؤاد. سعد 1 ).1996.(لبنان. الجلسة الثانية.أول كانون)2000 68 وقد أخذ لبنان باألسلوب الفرنسي، الذي يرى أن جميع الصالحيات اإلدارية الموكولة قانوناً وعرفاً واجتهاداً إلى السلطة اإلدارية هي موكولة حكماً إلى البلديات، وأن تحديد اختصاصات بلديات يكون بقواعد عامة وأن لها عمومية الصالحية، بحيث ال يخرج عن اختصاصاتها هذه ال . إال القضايا التي حددها القانون بوجه الحصر، وأوكل أمرها إلى الدولة أو الحكومة المركزية بمعنى آخر فإن هذا النظام يعد أن حصر السلطة بالحكومة المركزية يجب أن يتم بنص صريح يفسر تفسيراً ضيقاً، وجميع ما لم يأت المشّرع على ذكره يجب أن يكون من جداً ويجب أن 1.اختصاص الهيئات البلدية نص على 1977/6/30تاريخ 118كما أن قانون البلديات الصادر بالمرسوم االشتراعي رقم كونه الخاصة به(إمكان قيام اتحاد للبلديات له الشخصية المعنوية واالستقالل المالي واإلداري مجلس الوزراء بناء على اقتراح الوزير المختص فيوحدد اختصاصاته، بمرسوم يتخذ ) اتحاداً 2.)وزير الشؤون البلدية والقروية بعدما كان من صالحية وزير الداخلية( إن البلديات في لبنان كمظهر من مظاهر تجسيد نظام الالمركزية اإلقليمية، أوكل إليها تحقيق كل ع ومنفعة عامين، ومن التعمق بماهية وتفصيل تلك المهام يتضح مدى أهمية عمل ذي طاب .عملية التنمية فيمساهمة البلديات التجارب العالمية 3-4 عالمياً هناك العديد من الدول العالمية سواًء أكانت نامية أم من الدول الصناعية والتي درست ها وضمنتها برامجها وخططها التطويرية الالمركزية بأشكالها المتنوعة وطبقتها في مؤسسات .فهناك التجربة اليابانية، واألسبانية، والسويدية وغيرها المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .اإلشـكالية والتطبيـق , أنطوان الالمركزية اإلدارية فـي لبنـان ,مسرة .سالم بول 1 .)1996(, لبنان.بيروت.للدراسات المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .الية والتطبيـق اإلشـك , أنطوان الالمركزية اإلدارية فـي لبنـان ,مسرة .سالم بول 2 .)1996(, لبنان.بيروت.للدراسات 69 االهتمام باألشكال المختلف لالمركزية، وبعض الفوائد والمشكالت المصاحبة لها والمرتبطة بها فان على سبيل المثال،فتجزم تصوير معضالت أساسية ألولئك المهتمين ببند الرعاية الصحية طرق زيادة المشاركة المجتمعية، قد تزيد من عدم اإلنصاف بين القطاعات اإلدارية من حيث فالمناطق الحضرية قد تجذب مصادر أكثر من المناطق "توزيعها وتوظيفها"تمركز الخدمات إن آلية معالجة بعض القضايا والمشاكل المحسوسة تعتمد على أسباب توجه .الريفية البعيدة 1.المركزية للسير باتجاه البعد عن الالمركزية بشكل مستمر الحكومات واهم القضايا هي قضية العدالة في تقديم الخدمات الصحية، حيث تسهم الالمركزية بإثارة :تأثيرين سلبيين على العدالة في الخدمات الصحية هما ع تلك التضارب بين الطلب المحلي على الخدمات، وتحقيق العدالة الوطنية في توزي .1 . الخدمات وخاصة إذا ارتبط الموضوع بآلية إيجاد مصادر محلية .ضعف القدرة على التخطيط المركزي .2 يمكن تطويرها )مطابقة ألسس العدالة(في حين أن لدى النظام المركزي سياسات موالية للعدالة خدمات واالستفادة منها، وأيضا نظام العائدات يمكن اعتماده وطنيا لتحقيق العدالة في ال 2.الصحية لقياس مدى تأثير الالمركزية على عدالة الخدمات 1989أجريت دراسة في المكسيك عام الصحية، حيث تمت مقارنة والية تطبق الالمركزية بوالية أخرى أكثر مركزية في القطاع الصحي، وأظهرت الدراسة أن بند الخدمة الصحية زاد في شكله ومظهره الخارجي بينما كان 1 Cassels A, Health Sector Reforms: Key Issues in Less Developed Countries. Journal of International Development 7: (1995). 329-347 2 Omar Mayeh Health sector decentralization in developing countries: Unique or Universal. Lecturer in Health Planning and Management. The Nuffield Institute for Health, University of Leeds, United Kingdom. (2004). 70 درجة في سياسة توزيع الخدمات وعدالتها في الوالية الالمركزية حيث لم تحقق 180تغير هناك .إال جزء بسيط من العدالة في الخدمات وفي الصين حدث نفس الشيء، فبعد الالمركزية، دخلت المستشفيات إلى ميدان المنافسة أدى ذلك إلى زيادة كلفة الستمالك التقنية األكثر تقدما في محاولة للحصول على عمل أكثر، ف من إجمالي %60الخدمات الصحية، وبالتالي أظهرت النتائج بأن العائالت الفقيرة صرفت تقريبا 1.دخلها الصافي السنوي على خدمات مستشفى متوسط الخدمة وقد أظهرت نتائج أحدى الدراسات التي أجريت بعد إعادة تنظيم خدمات التمريض على أساس " في الواليات )) رود ايالند((والية )) بروفيدنس((فى القديس يوسف في مدينةالمركزي في مستش أن القرارات اإلدارية كانت أكثر فاعلية وان الممرضات - لمدة ثالث سنوات- المتحدة األمريكية كما أظهرت دراسات أخرى شملت أحد عشر .قد التزمن بأداء أمالهن بدرجة ابر وأفضل دق ،م الخدمات الطبية وخدمات التمريض على أساس المركزيمستشفى ومركزاً طبياً أن تنظي عن تحسين مستوى األداء في هذه فضال ،زاد من الرضا الوظيفي عند األطباء والممرضات معاً 2."الخدمات على أية حال، من الناحية األخرى، فان تفويض السلطة إلى إدارة المستشفى ووضعها على مستشفى يؤدي ذلك إلى استقالل المستشفى من الناحية اإلدارية، الئحة المهام المناطة بإدارة ال ويزيد من مساهمة المجتمع المحلي في تطبيق هذه اللوائح مما يؤدي إلى إرضاء المستفيدين من وبهذه الطريقة يكون ،الخدمة الصحية بشكل كبير وتلبية احتياجاتهم ورغباتهم بشكل أفضل ى اللوائح اإلدارية للمستشفى، وأعطى فرصة موازية لألفراد المجتمع المحلي قد ُمثل بإنصاف عل ومن أهم مبادىء 3.ذوي الدخل المنخفض أو المتوسطة للمشاركة في سياسة إصدار القرارات 1 Bloom G, Xing Yuan G, Health Sector Reforms in China. Social Sciences and Medicine45: (1997). 351-360 ).1990. (المملكة العربية السعودية, معهد اإلدارة العامة.إدارة المستشفيات, حسان محمد نذير, حرستاني 2 3 Aas IHM, Organisational Change: Decentralization in Hospitals. International Journal of Health Planning and Management 12: (1997). 103-114 71 الالمركزية أيضا، زيادة المشاركة المجتمعية، وتقريب المجتمع من القرار وإشراكهم في السياسة .والتخطيط الخدمات الصحية تظهر كسمة مهمة لألنظمة الصحية في العديد من إن المشاركة المجتمعية في البلدان األفريقية، والمركزية من هذا النوع قد تدمج بين إدارة الخدمات بفاعلية اإلنتاج في المشاركة و 1.المؤسسة، واختبار تأثير مسؤولية صناع القرار والمخططين في توزيع المصادر اء المجتمع المحلي وجدت لتحسين األداء من خالل تقوية في إدارة المستشفى من قبل أعض اهتمام مقدمي الخدمات بالزبائن ومستخدمي المستشفى، وال يواجه الممثلين المجتمعيين مشاكل .من أي نوع عند الحديث مع زبائن ذلك المستشفى الذين وهناك خطر أخر يواجه الالمركزية والسياسة التكميلية للمشاركة المجتمعية، فأولئك ال يستطيعون استخدام ذلك التأثير بشكل )stake holders(اكتسبوا التأثير على الصعيد المحلي وهذا ما حدث في الهند في مرحلة مبكرة من .سليم وواسع في اإلدارة المؤسساتية أو في المجتمع مجتمعية إلى فادت المشاركة ال)المدارة ذاتيا(تطور القطاع الصحي في المستشفيات المستقلة ذاتيا انحسار اإلدارة وبرامج التطوير بأقطاب محلية وأفراد مهيمنة انتزعوا صفة الرسمية إلعطائهم 2.وشكلوا قوة ضاغطة على إدارة المستشفى ،دعما خاصا إضافة إلى اإلعانة المالية ،بلدانومما هو مثير للجدل فان نقل أشكال الالمركزية بين البلدان وخاصة المتطورة منها إلى ال" إننا ال نقول انه يجب عدم تطبيق .النامية يحمل أخطار عالية إذا تم النقل بشكل غير مالئم الالمركزية، فقد تكون مهمة جدا لتطوير النظام الصحي وبناءه وتفعيل الديموقراطية في الدول 3".النامية 1 Omar Mayeh Health sector decentralization in developing countries: Unique or Universal. Lecturer in Health Planning and Management. The Nuffield Institute for Health, University of Leeds, United Kingdom. (2004). 2 Aas IHM, Organisational Change: Decentralization in Hospitals. International Journal of Health Planning and Management 12: (1997). 103-114 3 World Health Organization. Report of the International Conference on Primary Health Care, Alma-Ata, USSR, Health for All Series No. 1. WHO, Geneva .1978. 72 صول على منافع هل هناك حاجة لدى أي دولة للبحث والتحليل وتغيير سياستها إذا أرادت الح .ممكنة ومناسبة لها؟ هذا يتطلب من القيادة في الدولة إجراء البحوث والدراسات واخذ عينات دراسية وتحليلها لتطبيق جميع أنواع ،والخروج بنتائج في جميع القطاعات الصحية منها وغير الصحية مع األخذ بعين ،دراساتواخذ المناسب منها حسبما تدل عليه نتائج تلك البحوث وال ،الالمركزية .االعتبار مميزات الحكم في الدولة وطبيعتها االجتماعية والجغرافية والسياسية وأثبتت التجارب أن بعض المهام الحيوية ،وفي حاالت معينة فان الالمركزية ال تعد ضرورية" : وال ينصح بأي حالٍ المركزيتها إذا كانت على سبيل المثال ،ال يمكن تتعلق بإنجاز أهداف الصحة الوطنية فال يمكن ،لوظيفة حيوية وضروريةإذا كانت ا • تسجيل المواد الصيدالنية لضمان :مثال.ضمان استمراريتها وتطبيقها على المستوى المحلي .النوعية ومناسبتها لمواصفات وزارة الصحة والتجهيزات الدوائية تسجيل المهنيين في مجال مثل ،يفتقر المستوى المحلي إلي القدرة على أداء المهام • .الصحة والذي يتطلب خبرة قانونية وقدرة محترفه لتقييم مؤهلهم وقدرتهم إنجاز المهام على الفروع يزيد من الكلفة المادية للتنفيذ المهام مثل التبادل بالجملة • .وصيانة األجهزة الطبية الحيوية ،للمشتريات الدوائية حيث يساعد ذلك في ،تغيير جذري في النظام الصحي ثاهو إحد ،ومن أهم أهداف الالمركزية ،تحقيق األهداف الوطنية والمحافظة على استمرارية وفعالية النظام الصحي من الناحية المهنية بينما تنفرد كل دولة في تفاصيل ،وبما أن األهداف الوطنية تختلف من دولة إلى أخرى ناصر الرئيسية التي تحسن عملية انتقال السلطة فان الحالة المعنية تتطلب بعض الع ،استجابتها :بشكل متواصل وسلس وهذه العناصر تشمل .أن تكون هناك الرغبة في تطيق الالمركزية اإلدارية • 73 .أن تكون هناك أهداف محددة واقعية ونتائج متوقعة • .تعديل وتحديد اإلطار القانوني والتنظيمي للمؤسسة • .جديدةتطوير األنظمة وعمليات اإلدارة ال • .تقدير المصادر المطلوبة سواًء كانت البشرية أو المالية • .تدريب الموظفين اإلداريين على كل المستويات • 1.وتنقية النظام الغير مركزي ،التقييم ،المراقبة • هذه التوقعات في عرضها وتنوعها تصور واحدة من المشاكل األساسية لعملية انتقال مبدأ " قضية مهمة في تفحص وتقييم صالحية تبادل التجارب بين كهنا ،الالمركزية بين البلدان فهي ما زالت ترتبط بعمق ،هي أن الالمركزية كمفهوم ليست قضية محايدة ومستقلة ،البلدان .ضمن الجذور االقتصادية والسياسية واالجتماعية للبالد التحديات الكبيرة التي ،هايجب أن يتبادر لألذهان عند الترويج لالمركزية وتطبيق ،على أية حال تركيبة ،اختيار مستوى الالمركزية ،وهذه تتضمن حجم البالد ” ،في شكلها الخارجي وفي آثارها السيطرة ،المصادر المالية ،مدى إشراك ومساهمة المجتمع المحلي ،السلطة الصحية المحلية ومستوى التعاون بين ،توجه الخدمات المدنية ،مسؤوليات التخطيط ،والممارسات اإلشرافية وفي حد ذاته ،جميع هذه المتغيرات تؤثر على نتائج سياسة الالمركزية.الوكاالت والمؤسسات إن تطبيق سياسة االتجاه الواحد لالتصال .تصطدم بأهمية وقابلية التجارب المكتسبة وآلية تطبيقها إلى القاعدة حتى في من األعلى)one way communication(بين اإلدارة والفروع التابعة لها 1 Collins CD, Green A, Decentralization and Primary Health Care: some negative implications in developing countries. International Journal of Health Services 24: 459-475 (1994). 74 وجود حكومة قوية ودون األخذ بعين االعتبار عملية االستشارة والتكيف فإن هذه السياسة مهددة 1".باحتمالية الفشل بشكل كبير إن عملية الالمركزية تكون مقبولة ويمكن تطبيقها في العمل من خالل عملية االستشارة والتي " من الفروع للقاعدة ومن )two ways communication(تسمح لتأصل مبدأ التعامل المزدوج المهمة األولى واألساسية ألي حكومة أو مؤسسة هي أن تقرر .القاعدة للفروع وتفعيلة بشكل سليم ".أوال أي أشكال الالمركزية يناسبها ضمن المقومات والمتغيرات األساسية لديها وفي ألمانيا االتحادية إال ،إال كانتوناتها ال يرى البعض تحت ستار الالمركزية في سويسرا مثال" إن أنظمة . بينما يشتمل هذان البلدان على قواعد مؤسسية تضمن الترابط والتضامن ،مقاطعاتها لقد فرض .الكانتونات والفدرالية والالمركزية أنظمة عصرية ومتطورة وتفترض سلطة مركزية خصوصيته الفلسطينية والذي يتطلب بعض واجتماعيا مميزا في،الواقع السياسي شكال اقتصاديا ويؤثر .حيث القرارات البسيطة قد تخضع لتوازنات وحصص إذا ما طرحت مركزياً،الالمركزية أما طرح بعض القضايا المحلية محليا فهو يحد من .ذلك في فعالية اإلدارة ويعيق عملية التقرير 2".لسرعة في التقريروقد يؤدي بالتالي إلى مزيد من الفعالية وا ،حجم التقاسم ومنها ،فمنها ما يجعل البلدية قاالً لها ،تختلف الدول في القالب القانوني الذي تعطيه لالمركزية" ذلك إن التقسيمات اإلدارية في ،ومنها ما يجعلها على مراتب متعددة ،ما يعتمد البلدية والمحافظة ،وسياسية ،تاريخية ،بعوامل عديدة وإنما تتأثر في وجودها ،كل دولة ال تحكمها قواعد جامدة 3".وإنمائية ،وجغرافية ،واجتماعية 1 Bennett S, Russell S, Mills an Institutional and Economic Perspectives on Government Capacity to Assume New Roles in the Health Sector: A review Of Experience. Health Economics and Financing Programme, Health Policy Unit. London School of Hygiene and Tropical Medicine (1995). المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .اإلشـكالية والتطبيـق , أنطوان الالمركزية اإلدارية فـي لبنـان ,مسرة .سالم بول 2 .)1996(, لبنان.بيروت.للدراسات المركـز اللبنـاني .الطبعـة األولـى .اإلشـكالية والتطبيـق , أنطوان الالمركزية اإلدارية فـي لبنـان ,مسرة .سالم بول 3 .)1996(, لبنان.بيروت.للدراسات 75 ،وسويسرا ،وألمانيا ،وايطاليا ،كبلجيكا ،كما في الدول التي نهجت نهجها ،ففي فرنسا مثالً وجعلت اإلدارة المحلية ،قّسمت أراضي الدولة إلى وحدات محلية" ،وبعض دول أسيا وأفريقيا وأعطت كل منها الشخصية المعنوية ،ومرتبة البلدة ،قليم أو المحافظةمرتبة اإل: على مرتبتين ،واقتفت أنماطا في بنيانها اإلداري بصرف النظر عن حجمها وعدد سكانها وأهميتها العمرانية ،بالنسبة إلى الوحدات البلدية ،كما أعطت اختصاصات شاملة ومتشابهة تتناول كل مرافق اإلقليم فهي ،كالقضاء أو المراكز أو الكانتونات ،أما الوحدات األخرى.صريح إال ما حرمت منها بنص مجرد تقسيمات إدارية مركزية على المستوى المحلي ال تتمتع بالشخصية المعنوية وال بالكيان 1".المستقل فقد اتبعت على ،أما بريطانيا ودول الكومنولث وبعض دول آسيا وإفريقيا التي حذت حذوها" يراعي ،بل على العكس ،أسلوبا خاصاً ومميزاً ال ينظر إلى الوحدا