جامعة النجاح الوطنية كلية الدراسات العليا حلية في الحد من التهرب دور الهيئات الم لدى أصحاب المهن الحرةالضريبي إعداد أحمد عمر محمد عوض بإشراف د.سامح العطعوط د. مفيد الظاهر زعات المنا في استكماال لمتطلبات الحصول على درجة الماجستير األطروحةقدمت هذه بكلية الدراسات العليا، في جامعة النجاح الوطنية, نابلس، فلسطين.، الضريبية 2017 ت اإلهداء ن عغتربًا ًا مئإلى تلك األرواح التي لوال تضحياتها لما كنت طالبًا على مقاعد الدراسة بل الج .وطني وجامعتي المبعدين ( ،األسرى ،الجرحى ،)الشهداء إلى من تربعت محبتهم داخل القلب يان وأخواتي ب ،يزيد وزوجته، عماد ،أخوتي زياد وزوجته ،زوجتي عرين،) والدي ووالدتي ي جد ،جدي أبو مصطفى وجدتي أم مصطفى أطال هللا عمرهما ،وزوجها أبا هادي وأختي ونور قائي أصد ،زمالئي في العمل والدراسة ،أقاربي جميعاً ،بو العبد وجدتي أم العبد رحمهما هللاأ .األعزاء ( .الدكتور نافذ أبو بكر عليهما الرحمةروح إلى روح الدكتور علي الزغب و .إلى جامعة النجاح الوطنية .إلى من أرى أن بحثي هذا سيسعفهم في الحد من التهرب الضريبي .مالية ممثلة بوزيرها د. شكري بشارةوزارة ال .وزارة الحكم المحلي ممثلة بوزيرها الدكتور حسين األعرج أهدي بحثي هذا. ث وتقدير شكر 11يرفِع اهلل الَّذين آمنوا منكم والَّذين أوتوا الِعلَم درجاٍت( سورة المجادلة آية ( ي في لر والدكتور سامح العطعوط على دعمهم أتقدم بجزيل الشكر والتقدير إلى الدكتور مفيد الظاه .إعداد وتقديم هذا البحث لى كلية االقتصاد والعلوم اإلدارية خاصة ،كما وأتقدم إلى جامعة النجاح الوطنية عامة ل بجزي وا مجالوأتاحت ال ،كيف ال وهي التي احتضنتني وخمسة من أفراد عائلتي ،الشكر والتقدير واالمتنان كمال حلمي في الحصول على شهادتي البكالوريوس الماجس ،بمقاعدها الدراسيةلي بااللتحاق تير وا .من أرض الوطن ج اإلقرار أنا الموقع أدناه مقدم الرسالة التي تحمل العنوان الحرة المهن أصحاب لدى الضريبي التهرب من الحد في المحلية الهيئات دور ما ورد,ه حيثهو نتاج جهدي الخاص, باستثناء ما تمت اإلشارة إلي أقر بأن ما شملت عليه الرسالة ي لدى و بحثوأن هذه الرسالة ككل أو أي جزء منها لم يقدم من قبل لنيل أي درجة أو لقب علمي أ أي مؤسسة علمية أو بحثية Declaration The work provided in this thesis, unless otherwise referenced, is the researcher's own work, and has not been submitted elsewhere for any other degrees or qualifications. :Student's Name اسم الطالب: Signature التوقيع: Date التاريخ: ح جدول المحتويات ت ............................................................................................................. اإلهداء ث ....................................................................................................... وتقدير شكر ج .............................................................................................................. اإلقرار ح .................................................................................................. المحتويات جدول د ....................................................................................................... الجداول قائمة ر ............................................................................................................ الملخص 1 ..................................................................................................... المقدمة 1.1 3 .......................................................................................... الدراسة مبررات 1.2 3 ........................................................................................ الدراسة مشكلة 1.3 4 ............................................................................................ الدراسة أهداف 1.4 5 ............................................................................................. الدراسة أهمية 1.5 5 ........................................................................................... الدراسة منهجية 1.6 6 .......................................................................................... الدراسة محددات 1.7 6 ......................................................................................... السابقة الدراسات 1.8 12 ........................................................................................... :األجنبية الدراسات 13 ............................................................................. .السابقة الدراسات على التعليق 15 ..................................................................................................... األول الفصل 15 ............................................................................ المحلية للهيئات المفاهيمي اإلطار 15 ............................................................... المحلية الهيئات عمل فلسفة: األول المطلب 15 ................................................................... المحلية الهيئات تعريف: األول الفرع 17 ......................................... :المحلي والحكم المحلية اإلدارة بين ما التمييز: الثاني الفرع 20 ................................................... المحلية الهيئات عمل في الالمركزية: الثالث الفرع 22 ........................................................ المحلية الهيئات إنشاء من الهدف: الرابع الفرع 25 ..................................... .فلسطين في المحلية للهيئات التاريخي التطور: الخامس الفرع 30 .......................................... الفلسطينية القوانين وفق المحلية الهيئات واقع: الثاني المطلب 30 .......................................... فلسطين في المحلية للهيئات القانوني التنظيم: األول فرعال 38 ............................................................. المحلية الهيئات على الرقابة: الثاني الفرع 39 .................................. المركزية السلطة بمؤسسات المحلية اتالهيئ عالقة: الثالث الفرع 43 ..................................................................................................... الثاني الفصل 43 .................................................. الحرة المهن أصحاب لدى الضريبي التهرب إلى مدخل 43 .................................. . وعواقبه صوره، ذرائعه، الضريبي، التهرب داللة: األول المبحث 43 ......................................................................... الضريبي النظام: األول المطلب 43 ................................................................. الضريبي النظام تعريف: األول الفرع 44 .......................................................................... .الضريبة تعريف: الثاني الفرع خ 46 ................................................ .فلسطين في للضريبة التاريخي التطور: الثالث الفرع 48 .......................................................................... .الضريبة أهداف: الرابع الفرع 49 ..................................................................الضريبة فرض قواعد: الخامس الفرع 50 ............................................................ الضرائب وتصنيفات أنواع: السادس الفرع 53 ................................................. فلسطين في للضرائب القانوني اإلطار: السابع الفرع 54 ................................................................... يالضريب التهرب ماهية: الثاني المطلب 54 ................................................................ الضريبي التهرب تعريف: األول الفرع 55 ................................................................. الضريبي التهرب أشكال: الثاني الفرع 56 ................................................................. .الضريبي التهرب دوافع: الثالث الفرع 59 .......................................................... الضريبي للتهرب العامة اآلثار: الرابع الفرع 59 ............................................................. الضريبي التهرب مكافحة: الخامس الفرع 62 ......................................................................... الحرة المهن ماهية: الثاني المبحث 62 .................................................................... الحرة المهن تعريف: األول المطلب 64 .................................................................... الحرة المهن خصائص: الثاني المطلب 65 .............................................................. .الحرة المهن وأشكال صور: الثالث المطلب 66 .............................................. الحرة المهن على بةالضري سريان شروط: الرابع المطلب 67 .......................................................... فلسطين في الحرة المهن واقع: الخامس المطلب 70 ....................................... .الفلسطيني الضريبي القانون في الحرة المهن: السادس المطلب 71 .. .الحرة المهن أصحاب لدى الضريبي التهرب من الحد في المحلية الهيئات دور: السابع المطلب 73 ..................................................................................................... الثالث الفصل 73 ............................................................................................. الدراسة نتائج تحليل 74 ............................................. .المحلية الهيئات في العاملين إجابات تحليل: األول المطلب 86 .......................................... .الضريبية الدوائر في العاملين إجابات تحليل: لثانيا المطلب 93 ........................................................................ والتوصيات النتائج: الثالث المطلب 96 ............................................................................................. والمراجع المصادر ABSTRACT .................................................................................................. B د قائمة الجداول تأثير تصنيف الهيئة المحلية على دورها في الحد من التهرب الضريبي لدى : (1. 3الجدول ) 74 ..................................................... المهن الحرة. أصحاب األساليب التي تستخدمها الهيئات المحلية من أجل الحد من التهرب الضريبي :(2. 3الجدول ) 77 ................................................. لدى أصحاب المهن الحرة تأثير الخدمات التي تقدمها الهيئات المحلية على دورها في الحد من التهرب :(3. 3جدول)ال 79 ........................................ الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة هرب الضريبي تأثير طبيعة المهنة الحرة على دور الهيئات المحلية في الحد من الت: (4. 3الجدول) 81 ................................................ لدى أصحاب المهن الحرة. تأثير تصنيف المنطقة السكنية على دور الهيئة المحلية في الحد من التهرب : (5. 3الجدول) 82 ....................................... الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة. تأثير التحصيل العلمي للعاملين في الهيئات المحلية على دورها في الحد من : (6. 3الجدول) 84 ............................... التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة. جب القيام بها لتمكين الهيئات المحلية من القيام هل هناك تغييرات الضريبية ي: (7. 3الجدول) 85 .... بدور ما من أجل الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ 87 ................ األسباب المؤدية للتهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة: (8. 3الجدول ) ذ ما مدى توافق إشراك الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي لدى : (9. 3الجدول ) 89 ...........أصحاب المهن الحرة مع اإلطار القانوني الضريبي في فلسطين ؟ هل تمتلك الدوائر الضريبية خطط أو برامج من اجل إشراك الهيئات المحلية في : (10. 3الجدول ) 90 ....................... الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة د من التهرب الضريبي لدى أصحاب هل يتوافق إشراك الهيئات المحلية في الح: (11. 3الجدول ) 91 ........................................... المهن الحرة مع قاعدة االقتصاد اآلثار السلبية التي من الممكن أن تظهر إذا ما كان هناك دور ما للهيئات : (12. 3الجدول ) 92 ........... المهن الحرةالمحلية في الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب ر .لدى أصحاب المهن الحرةحلية في الحد من التهرب الضريبي دور الهيئات الم إعداد احمد عوض بإشراف د. مفيد الظاهر د. سامح العطعوط الملخص لدى هدفت هذه الدراسة إلى التعرف على دور الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي .أصحاب المهن الحرة في فلسطين األول والثاني الفصل تضمن ، حيث ناول الموضوع من خالل ثالثة فصولتتم وفي هذه الدراسة رق ة إلى التطإضاف ،والنظام الضريبي ،بالتعرف على الهيئات المحلية اإلطار النظري للدراسة، ة األنظمعلى األدبيات والقوانين و عتماد ألصحاب المهن الحرة، ومسألة التهرب الضريبي لديهم، باال عض القوانين المطبقة في دول ، إضافة إلى بوضوع الدراسة والمطبقة في فلسطينالمرتبطة بم .أخرى ،حلية، والعاملين في الهيئات المواعتمد الباحث على إجراء مقابالت شخصية مع الدوائر الضريبية هيئة 160حيث استطلعت آراء ،لمي وواقعيمن أجل التوصل إلى نتائج مبنية على أساس ع واستخدم ،من دوائر ضريبة الدخل 9و ،من دوائر ضريبة القيمة المضافة 9، إضافة إلى محلية .من أجل تحليل نتائج المقابالت الشخصية excelالباحث برنامج من هم في الحدبأنَّ الهيئات المحلية قادرة على لعب دور مومن خالل ذلك أظهرت نتائج الدراسة ئات التهرب الضريبي، لكن ال بد من وجود أنظمة وقوانين تنظم هذا الدور، وتحدد مسؤوليات الهي ر لدوائالمحلية في هذا المجال، حيث أنًّ الدور الحالي الذي تقوم الهيئات المحلية بتأديته مع ا ب فاتورة ضريبية الضريبية ال يستطيع المساعدة بالحد من التهرب الضريبي ويقتصر على طل وشهادة خصم مصدر ممن يقومون بتأدية أعمال لصالح الهيئة المحلية، مما يتطلب قيام الهيئة .المحلية بدفع أموال لهم مقابل ذلك ز وفي ضوء ذلك يوصي الباحث بضرورة ربط الخدمات المقدمة من قبل الهيئات المحلية بوجود براءة وكذلك إشراك الهيئات المحلية من أجل تنظيم وتحديث ،ةصادرة عن الدوائر الضريبي ،ذمة ضريبية بحكم اطالع الهيئات المحلية على تفاصيل أصحاب المهن ،سجل المكلفين لدى الدوائر الضريبية .الحرة العاملين في النطاق الجغرافي واإلداري الخاص بها 1 لمقدمةا 1.1 ية لق تنمومؤازرا لها في خ ،المختلفةتعد الضريبة موردا أساسيُا يخدم الدولة في تحقيق أهدافها عى مرسخة تبعا لذلك االستقرار السياسي الذي تس ،اقتصادية تمهد لتحقيق التنمية االجتماعية لة الدو ويسهم في رقي ،والذي سيلقي بظالله بالطبع على الحياة المعيشية ،الحكومات دوما لتحقيقه .بمختلف مؤسساتها اقتطاع اجباري نقدي وتلقائي بدون مقابل " بأن الضريبة( 145، ص 2009) عبد الحكيم ويورد د آني وظاهر تمارسه الدولة باسم السلطة العمومية بهدف تغطية األعباء والمصاريف العامة بع ". اقراره من طرف الشعب عن طريق ممثليه في البرلمان ا ءبد ،تلفةبمقدارها تأثيرات مخ ويتبع فرضها والتحكم ،وتعد الضريبة من أهم الموارد المالية للدولة رتفاع أسعار السلع ا إلى -لد الدراسة ب –في فلسطين باالستهالك حيث يؤدي ارتفاع الضرائب لمعالجة بعض الظواهر وتستخدمها الدولة كذلك ،وبالتالي انخفاض استهالكها كاألثاث مثال كالتضخم والكساد والبطالة. ةالسائد االقتصادية لبعض انَّ إال أ ،رادات الضريبة تخدم الدولة بتحقيق أهدافها وتلقي بظاللها على المجتمعومع أنَّ إي طفي لويذكر فهمي وسيد ،من المكلفين بدفع الضريبة يتهربون من دفع المستحقات المترتبة عليهم " التهرب الضريبي آفة شديدة الخطر على أساس فرض الضريبة ويؤدي :( بأنَّ 299، ص 1999) ائل ارها إلى تقويض هذا األساس، ويعتبر المكلف متهربا من الضريبة إذا لجأ إلى بعض وسـانتش ليها فيذ عالغـش أو التحايل إلخفاء حقيقة المادة الخاضعة للضريبة أو إخفاء أمواله التي يمكن التن ـده توريلتحصيل ما ترتب في ذمته من ضرائب أو ما حجزه تحت يده منها تطبيقا ألحكام القانون ل إلـى الخزانة العامة ". فال ،وتقلل من التهرب الضريبي،وحتى تنجح الدولة في تحقيق األهداف المرجوة من فرض الضريبة من خالل الصالحيات ،وأن تتشابك مؤسساتها المختلفة ،بد أن تسلك كافة الطرق التي تسهم بذلك ،تسهم في خدمة الدوائر الضريبيةكي ،المعطاة بموجب أحكام القانون وتعليماته لكل مؤسسة مع مراعاة القواعد العامة ،وحماية األموال العامة المستحقة للخزينة من كافة المخاطر المحيطة بها 2 لفرض الضريبة ولعل أهم تلك القواعد قاعدة االقتصاد والتي يعرفها شلبي وأبو العال ومعبد وحسني يزيد ما تأخذه من المموليين عما يدخل تنظيم كل ضريبة بحيث ال “( بأنها 33، ص2005) ومعنى ذلك أال يقوم بجباية الضرائب عدد كبير من الموظفين ،الخزانة العامة إال بأقل مبلغ ممكن إن ، يلهم ضريبة إضافية على الممولين"يشكل تشغ وبالتاليالذين تعتبر أجورهم جزءا من الضريبة، يحتم علينا البحث في أهمية اشراك الهيئات ،ذكرهتعاون مؤسسات الدولة في السياق الذي سبق وفقا لدراسة أجراها جابر في فلسطين ت نسبته الذي بلغ ،في تقليل التهرب الضريبي ،المحلية .من قيمة الضريبة %50( بأنها 18ص ،2014والرياحي ) نه المادة في الفصل األول م 2005لسنة 10ويعرف قانون انتخابات مجالس الهيئات المحلية رقم األولى الهيئة المحلية بأنها وحدة الحكم المحلي في نطاق جغرافي إداري معين تكون حدوده وفقا للخرائط الهيكلية المعتمدة حسب األصول، وفي حالة عدم توفر ذلك، تكون وفقا لما تحدده لجنة الفلسطيني حصاءلإلاالنتخابات المركزية ويبلغ عددها وفقا لدراسة أجراها الجهاز المركزي مخيم. 27منها ،هيئات محلية 407( 15، ص 2015) هيئاتويمكن ربط ما سبق بقاعدة االقتصاد آنفة الذكر من خالل تفحص الفوائد المرتبطة بإشراك ال ترتبةومقارنتها بالتكلفة الم ،المحلية في الحد من فرص التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ويحتاجون ،والمدن عدد من أصحاب المهن الحرة ،في التجمعات الريفية حيث ينشط ،على ذلك الصرفسواء أكانت خدمات متعلقة بالمياه والكهرباء و ،إلى خدمات تقدمها إليهم الهيئات المحلية والسماح بمزاولة ،ورخص البناء ،وحتى تصل إلى منح رخص الحرف والصناعات ،الصحي .شؤونها الهيئات المحلية األعمال في المناطق التي تدير :مةوككل ،( " بالكسر والفتح والتحريك1236، ص2008لغة ) الفيروزآباديفيعرفها لغة أما المهنة ويكسُر خدمه". ،مهَنُه كمنعه ونصره مهَنا ومهَنة ،الحذق بالخدمة والعمل بأنها 1961-4-13أما اصطالحا فقد عرفتها محكمة النقض المصرية في حكمها الصادر بتاريخ لى عالتي يباشرها الممولون بصفة مستقلة والتي يكون العنصر األساسي فيها العمل ويقوم المهن ختلطا الممارسة الشخصية لبعض العلوم والفنون وال يمنع من اعتبارها كذلك أن يكون الربح فيها م .بونتيجة استثمار رأس المال والعمل متى كان العمل هو مصدره األول والغال 3 مبررات الدراسة 1.2 -:تم اختيار هذه الدارسة لمبررات عدة منها ..ندرة بحوث الدراسات التي تناولت موضوع الدراسة1 ،.ضرورة معرفة مدى مساهمة التعاون بين المؤسسات الحكومية في تحسين اإليرادات الضريبية2 .وتقليل التهرب الضريبي ئات الهي ها في العمل على استفادة الدوائر الضريبية من. قد تساهم هذه الدراسة بنتائجها وتوصيات3 يذ ن تنفوتمكين الدولة م ،وبالتالي تحسين اإليرادات الضريبية ،المحلية في تقليل التهرب الضريبي .أهدافها المرجوة مشكلة الدراسة 1.3 ة التهرب الضريبي والتي وصلت بسبب ارتفاع نسب ،تتكبد الخزينة الفلسطينية خسائر عالية وبناء على ذلك فقد أجريت عدد من األبحاث ،الفلسطينيةفي األراضي 2014% في عام 50الى % 26.8قامت بدراسة ظاهرة التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة كونهم يشكلون ما نسبته .لملخص المؤشرات اإلحصائية الرئيسية في الضفة الغربية وقطاع غزة وفقا من القوى العاملة ى وبناء عل ،الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي إشراكتلك األبحاث بضرورة وأوصت :ذلك يمكن طرح مشكلة الدراسة الرئيسية "ما هو دور الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟! " :ويتفرع من ذلك أسئلة الدراسة التالية لمهن الحرة هرب الضريبي لدى أصحاب اأسئلة متعلقة بالت -أ من وجهة نظر الدوائر ما هي األسباب المؤدية للتهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ الضريبية ة الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحر إشراكما مدى توافق القانوني الضريبي في فلسطين ؟ اإلطارمع 4 الهيئات المحلية في الحد من إشراكالدوائر الضريبية خطط أو برامج من أجل هل تمتلك التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ ع الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة م إشراكهل يتوافق قاعدة االقتصاد ؟ حد هناك دور ما للهيئات المحلية في ال ما كان إذاهل هناك آثار سلبية من الممكن أن تظهر من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ ة بدور الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة.أسئلة متعلق -ب على دورها فيبلدية ( ،لجنة مشتركة ،إلى ) مجلسما مدى تأثير تصنيف الهيئة المحلية .1 رب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟الحد من الته ى ما هي األساليب التي تستخدمها الهيئات المحلية من أجل الحد من التهرب الضريبي لد .2 أصحاب المهن الحرة ؟ ما مدى تأثير الخدمات التي تقدمها الهيئات المحلية على دورها في الحد من التهرب .3 الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ ريبي طبيعة المهنة الحرة على دور الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضما مدى تأثير .4 لدى أصحاب المهن الحرة ؟ ما مدى تأثير تصنيف المنطقة السكنية على دور الهيئة المحلية في الحد من التهرب .5 الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ رب دورها في الحد من الته كيف يؤثر التحصيل العلمي للعاملين في الهيئات المحلية على .6 الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ ا من هل هناك تغييرات ضرورية يجب القيام بها لتمكين الهيئات المحلية من القيام بدور م .7 أجل الحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة ؟ أهداف الدراسة 1.4 -:هامن خالل هذه الدراسة يسعى الباحث لتحقيق عدة أهداف من 5 .الضريبة وأنواعها على التعرف .1 .التعرف على طبيعة المهن الحرة الملزم أصحابها بدفع الضريبة في فلسطين .2 نسبته في فلسطين.و –شكاله وماهيته أ –التعرف على التهرب الضريبي .3 الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي لدى إشراك إمكانية مدى التعرف على .4 .لحرةأصحاب المهن ا التعرف على أبرز الطرق الممكن توظيفها من قبل الهيئات المحلية للحد من التهرب .5 الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة .التوصل إلى عدد نتائج وتوصيات للمساعدة في حل هذه المشكلة .6 أهمية الدراسة 1.5 ويل وتم ،لمختلفةتلعب الضرائب دورا مهمَا في مساعدة الدولة على انجاز مشاريعها التنموية ا ى رد إلوتعزز من انتماء الف ،وهي من مصادر التمويل التي ال تهدد سيادة الدولة ،خزانتها العامة فئة ومنع تكتلها في يد ،وتحقق العدالة االجتماعية من خالل إعادة توزيع الدخول ،بيئته ووطنه ببعض مع مراعاة قيام الدولة ،أو حصر تمويل النفقات العامة للدولة على فئة دون األخرى ،قليلة .اإلعفاءات ألغراض مختلفة أحيانا دالعتقااجلب لنا ،والمتزامنة مع ارتفاع أعداد المهن الحرة ،إال أن ارتفاع نسبة التهرب الضريبي ر مقدا من أجل الحد من ،بضرورة البحث في كيفية التعاون بين الهيئات المحلية والدوائر الضريبية والتي تشكل –والحفاظ على األموال العامة ،الضريبية اإليراداتالتالي زيادة وب ،هذا التهرب .إنقاصها أو شطبها إلىلهادف ا ،أو التالعب ،من السرقة -الضرائب جزءا هاما منها منهجية الدراسة 1.6 ات بمدى إمكانية إشراك الهيئ المتعلقة أهدافها وتحقيق الدراسة مشكلة عرض للباحث يتسنى حتى لماسة من حاجة الدولة ا تنبع أهمية من الموضوع لهذا ولما محلية في الحد من التهرب الضريبي،ال -:باستخدام نوعين من المصادر العلمي النظري الباحث األسلوب سيعتمد ،ألموال الضرائب 6 ذات واألدبيات العلمية المصادر الثانوية: حيث سيتم جمع البيانات والمعلومات من المراجع التي و ,الدراسة، بموضوع تتصل واالتفاقيات التي السارية واألنظمة القوانين إلى إضافة قة،العال .تشكل الجزء النظري من الدراسة ات إجراء مقابالت شخصية مع العاملين في الهيئ المصادر األولية: سيتم الحصول عليها من خالل دور أساس علمي تسهم في تبيان إلىلوصول إلى نتائج عملية مستندة المحلية والدوائر الضريبية ل ما يتصل به من نقاط هامة.و -الدورن وجد هذا إ–الهيئات المحلية في الحد من التهرب الضريبي محددات الدراسة 1.7 (.2014حيث اقتصرت البيانات المالية للدراسة على العام ) :المحدد زماني ناطق المدن الفلسطينية )اقتصرت على معدم القدرة على تطبيقها على كافة القرى و :المحدد مكاني .الضفة الغربية والقدس ( عدم توفر مراجع ودراسات سابقة تناولت البحث في دور الهيئات المحلية :المحدد الموضوعي .بالحد من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة الدراسات السابقة 1.8 وذلك بمضمونها، رائدة دراسة تعتبر سةالدرا هذه فإن الموضوع، أدبيات على اإلطالع خالل من قةالمتعل الدراسات الفرعية من العديد هناك أن وجد الباحث حيث االختصاص ذات الدراسات لندرة تتطرق ولم معالجة التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة بشكل عام تناولت والتي بالموضوع ب الضريبي كإحدى الطرق ممكنة التطبيقبالبحث عن إشراك الهيئات المحلية في الحد من التهر :بالتالي الموضوع التي تناولت الدراسات أهم إجمال ويمكن ،للحد من هذا التهرب 7 لهيئة اتقرير قانوني صادر عن ،، الالمركزية والحكم المحلي في فلسطين2001 ،دراسة طوقان .اإلنسانالمستقلة لحقوق ة ء نظر تاريخي للهيئات المحلية في فلسطين إضافة إلى إلقاهدفت هذه الدراسة إلى دراسة التطور ال ة في كذلك إلى التعرف على الالمركزي ،على اإلطار القانوني واإلداري المنظم لعمل هذه الهيئات .الحكم المحلي وتطبيقاتها على الحالة الفلسطينية المركزية لشكل وخلصت هذه الدراسة إلى أن هناك فكرة غير مكتملة وغير واضحة لدى السلطة ، إالحيث أن هناك عدة أنـواع من الترتيبات الالمركزية للحكم المحلي ،النظام المطلوب تصميمه ـات أن أصحاب القـرار سـواء السياسي أو اإلداري لم يحزموا أمرهم بعد بشأن شكل ونوع الترتيب .المرغوبة :ومن أهم توصيات هذه الدراسة ما يلي مة، واضحة وصريحة، مقترنة بقرار سياسي يصدر عن مجلس ضرورة بلورة سياسة عا -1 الوزراء، وبأدوات تشريعية فعالـة مـن المجلس التشريعي، بهدف تطبيق نظام اإلدارة .الالمركزية في الحكم المحلي ضرورة تخويل البلديات صالحيات أوسع في مجـال تقـديم خدمات للسكان، مثل التعليم -2 صـول اعيـة، وتمكينها من زيادة مواردها المالية مـن خـالل الحوالخـدمات الصـحية واالجتم .علـى المردود المالي لتقديم هذه الخدمات رباء الكه دعم الهيئات المحلية الفلسطينية إلنشاء مشاريع البنية التحتيـة األساسية مثل مرافق -3 من جهة، والمياه وشبكات الصـرف الصـحي بهدف االستقالل عن المشاريع اإلسرائيلية .وتقوية المركز المالي اإلداري لهذه الهيئات من جهة أخرى دماج -4 منح دور أكبر إلى مؤسسات المجتمع المدني في مجال الحكـم المحلي الالمركزي، وا .هذه المؤسسات بجهود التنمية في الحكم المحلي بشكل خاص ة، بما يكفل تطبيق ضرورة إجراء انتخابات مجالس الهيئات المحلية في أقـرب فرصة ممكن -5 .المبدأ الديمقراطي بشـأن مشـاركة المواطنين في شؤون الحكم المحلي 8 ليةرسالة ماجستير مقدمة إلى ك ،التهرب من ضريبة الدخل في فلسطين، 2003دراسة قاسم، بجامعة النجاح الوطنية. الدراسات العليا ضريبة الدخل في الضفة الغربيةهدفت هذه الدراسة إلى التعرف على ماهية وأشكال التهرب من لتهرباوالوقوف على األسباب الكامنة وراء هذا التهرب ومن ثم معرفة هذه اآلثار الناجمة عن هذا ي نها فباإلضافة إلى وضع آلية إلعاقة ومعالجة التهرب الضريبي وتقديمها للدوائر الضريبية لتضمي .ضريبية األخرى مشروع قانون ضريبة الدخل الفلسطيني واإلجراءات ال وأظهرت نتائج الدراسة أن التهرب من ضريبة الدخل يعود بشكل أساسي إلى مجموعة من لتنسيق قلة او وأهمها انعدام االستقرار االقتصادي ،األسباب االقتصادية واإلدارية والتشريعية والنفسية عف نين الضريبية وضبين الدوائر الحكومية ودوائر ضريبة الدخل وعدم المساواة في تطبيق القوا ء الوعي الضريبي وغموض القانون الضريبي المطبق والمغاالة في األسعار الضريبية وضعف الجزا الذي يفرض على المتهربين وكراهية المكلف للضريبية. العقوبات الضريبية ومدى فاعليتها في مكافحة التهرب من ضريبة ،2004دراسة منصور، .لوطنيةابجامعة النجاح كلية الدراسات العلياتير مقدمة الى رسالة ماجس ،الدخل في فلسطين هدفت هذه الرسالة على التعرف على طبيعة التهرب من ضريبة الدخل في فلسطين ومحاولة طني.آثار مدمرة على االقتصاد الو الكشف عن األسباب التي تكمن وراء ذلك لما لهذه الظاهرة من ن أبرزها ضرورة إقرار مشـروع قانون ضريبة الدخل وخرج الباحث بنتائج وتوصيات كان م العملالفلسطيني وكذلك ضرورة أن تقف اإلدارة الضريبية مواقف متشددة بحـق المتهربين ضريبيا و قدر اإلمكان على درء أسباب التهرب الضريبي. والعمل على تنميـة الوعي الضريبي. ير رسالة ماجست ،هن الحرة في فلسطينبعنوان الضرائب على أرباح الم ،2004 ،دراسة حماد .بجامعة النجاح الوطنية دراسات العليامقدمة لكلية ال هدفت هذه الدراسة إلى دراسة النصوص التشريعية للقوانين الضريبية المطبقة في فلسطين والخاصة يلها، بأعمال المهن الحرة، للوقوف على نقاط القوة والضعف فيها، وا عطاء التوصيات الالزمة لتعد كما هدفت الدراسة إلى التعرف على بعض المؤشرات االقتصادية عن المهن والحرف في فلسطين، 9 وكذلك التعرف على حجم االقتطاع الضريبي من هذه المهن. ومن األهداف األخرى التي هدفت وامل إليها الدراسة، دراسة أسباب انخفاض االلتزام الطوعي من قبل أرباب المهن الحرة، ودراسة الع .التي تحد من هذا االنخفاض عمال أ وأظهرت نتائج الدراسة النظرية بأن هناك انخفاضا في التنزيالت واإلعفاءات الضريبية على المهن الحرة مقارنة مع الدول األخرى، كما أظهرت هذه الدراسة النقص في النصوص الضريبية ه اع نسبالمصدر. وتبين للباحث أيضا ارتفالتي تلزم الغير بالقيام باقتطاع ضريبة المهن الحرة من التهرب الضريبي في قطاع المهن الحرة بشكل كبير جدا، ليصل في بعض القطاعات إلى أكثر من %. أما الدراسة الميدانية فأظهرت قصورا واضحا من أصحاب القرارات في وزارة المالية 90 دات إليراتجبى محليا بشكل عام، وزيادة ا والدوائر الضريبية، في التوجه نحو زيادة اإليرادات التي من المهن الحرة بشكل خاص، وكذلك تبين عدم وجود تنسيق بين الدوائر الضريبية بعضها البعض بين لالستعالم عن دخول المكلفين، وبين الدوائر الضريبية والمؤسسات األخرى من جهة ثانية. وت ارة الفلسطيني، وكذلك عدم الثقة بطريقة إد أن الظروف االقتصادية السيئة التي يمر بها الشعب ليها األموال العامة هي من أعلى أسباب عدم االلتزام الطوعي. ومن األسباب األخرى التي أشار إ المكلفون، ارتفاع نسبة الضريبة على الدخل، وصعوبة احتساب الدخل، وقلة الوعي المحاسبي، األحكام الضريبية للمكلفين، وعدم معرفتهموقله اإلعفاءات الشخصية والعائلية، وعدم وضوح ت باإلجراءات المتبعة في التقدير وتحصيل الضرائب. كما أشار المستجوبون بأن تطبيق العقوبا الضريبية، وتحسن الوضع االقتصادي، وتخفيض نسبة الضريبة واعتماد مبدأ اإلقرار الضريبي، تعتبر جميعها عوامل تساعد على االلتزام الطوعي. نين بعنوان " التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة في مدينة ج ،2005 ،راسة جمعةد .بجامعة النجاح لكلية الدراسات العليارسالة ماجستير مقدمة ،أسبابه وطرق معالجته" ،هدفت هذه الدراسة إلى التعرف على المهن الحرة والحرف التي تخضع لضريبة الدخل في فلسطين القانونية للقوانين ذات الصـلة بـالمهن الحـرة وربطهـا بالتحصـيل الضريبي إضافة دراسة النصوص و التعرف على ماهية وأشكال التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة في مدينة جنين إلى 10 عالوة والتعرف على األسباب الكامنة وراء التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحـرة فـي المدينة .لية المناسبة لمعالجة التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة فـي مدينـة جنينوضع اآل على هناك قصور واضح من الوزارات المعنية بترخيص المهن الحرة والنقابات أن النتائج وأظهرت ولوحظ ،المهنية بضبط وتنظيم قطاع المهن الحرة مما كان له أثر مباشر على التهرب الضريبي ة لمحلياعاون والتنسيق بين كل من الدوائر الضريبية وكثير من الوزارات والهيئات انخفاض نسبة الت ل ن دخو والنقابات المهنية والمؤسسات الخاصة مما قلـل نسـبة رفـد الـدوائر الضريبية بمعلومات ع إضافة إلى ضعف الثقة من قبل أصحاب المهن الحرة ، وصفقات أصحاب ذوي المهن الحرة .وشعورهم بارتفاع نسبة الضريبة المستحقة عليهم ،يربمأموري التقد قدمة مرسالة ماجستير ظاهرة التهرب من ضريبة الدخل في قطاع غزة، ، 2007 ،دراسة العمور في الجامعة االسالمية غزة. ة هدفت هذه الدراسة إلى التعرف على أسباب انتشار ظاهرة التهرب من ضريبة الدخل في قطاع غز إضافة إلى وضع حلول مقترحة للمساعدة ،لتهرب من ضريبة الدخل في قطاع غزةومعرفة آثار ا .في الحد من ظاهرة التهرب من ضريبة الدخل مـن تهـربواستنتج الباحث أن عدم توفر االستقرار السياسي واألمني يلعب دورا رئيسا في زيادة ال لسـلطة ل فـي قطاع غزة، بسبب فقـدان االمكلفون يتهربون من دفع ضريبة الدخ ضـريبة الدخل وأنَّ على طينيةالوطنيـة الفلسطينية لهيبتها، إضافة إلى أن عدم وجود سيادة كاملة للسلطة الوطنية الفلس لمكلفين ايشجع عدم احترام القوانين الفلسطينية كما ،أراضـيها زاد من التهــرب مــن ضريبة الدخل تهرب من ياب الشفافية في اإلنفاق العام يؤدي الى زيادة الوأنَّ غ ، على التهرب من ضريبة الدخل ر سوء إدارة المال العام وشعور المكلف بعدم توفر خدمات جيدة له دو ضريبة الدخـل وتبين أن رئيسي فـي تهـرب المكلفين من دفع ضريبة الدخل في قطاع غزة. ن يؤدي ذلك لزيادة االلتزام في حالة تحسين الخدمات العامة للمكلفي كما استنتج الباحث أنه يمكن الحد من التهرب من ضريبة الدخل عند زيادة الثقة بين المكلفـين الضريبي لدى المكلفين وأنه ودائـرة ضـريبة الدخل كما يوجد نقص كبير في الوعي الضريبي لدى المكلفين عن دور ضريبة ضريبي لـدى المكلفين ستحد من التهرب فيما أن زيادة الوعي ال .الدخـل فـي تمويـل الخزينة العامة 11 إضافة ،من ضريبة الدخل في قطاع غـزة وذلك من خالل القيام بحمالت توعية كافية للمواطنين .إلى أن المكلفين ليس لديهم معرفة كافية بالعقوبات المترتبة على تهربهم الضريبي يبي حالةالتهرب الضر ركيةبيئة النزاهة في تحصيل الضرائب والرسوم الجم ،2011 ،دراسة أمان .سلسلة تقارير صادرة عن االئتالف من أجل النزاهة والمساءلة ،دراسية ي هدف هذا التقرير إلى إلقاء الضوء على ظاهرة التهرب الضريبي والجمركي في الوضع الفلسطين ة لظاهر الى التركيز ع إلىنظرا لما تشكله هذه الظاهرة من هدر للمال العام بالتالي يهدف التقرير من حيث أسبابها وحجمها وأشكالها وصورها وسبل مكافحتها ودور المؤسسات ذات العالقة في ودور األشخاص المعنويين والطبيعيين بما فيهم المحاسبين القانونيين ودورهم في ،مكافحتها يجادمحاربتها .بيئة مواتية لها وا رب فتمثلت في اعتبار مكافحة ظاهرة الته ،ةأما أبرز ما يمكن تلخيصه بخصوص نتائج هذه الدراس الضريبي ظاهرة تستحق أن تلقى اهتماما من الدرجة األولى بسبب آثارها السلبية على موارد ر اط غيإضافة إلى أن التهرب نش ،والمالية للدولة ،وعامل تخريب في السياسة االقتصادية ،الخزينة ة إضافة إلى أن الضريب ،أجل المزيد من الكسب أخالقي والمهرب مستعد للتحالف مع الشيطان من مل وأوصت هذه الدراسة بضرورة ع ،ال تؤدي إال هدفها المالي باعتبار أنها مورد رئيسي للدولة .من أجل مكافحة التهرب الضريبي نظام خاص 12 :الدراسات األجنبية ،ة االقتصادية، بعنوان دور البلديات الكندية في احداث التنميskelly، 1995دراسة -1 .مقاطعة تورونتو الكندية ،icurr1مؤسسة :هدفت الدراسة إلى .لتعرف على الدور الذي يمكن للبلديات الكندية أن تلعبه في التنمية االقتصاديةا -أ .ةلوسائل الفنية المستخدمة حاليا من قبل البلديات في إحداث التنمية االقتصادياالتعرف على -ب .التنمية االقتصادية ظري عن الدور المناسب للبلديات في إحداثإعطاء ملخص ن -ج ثر وأي من هذه القوانين المعمول بها له أ ،لتعرف على ما تسمح به القوانين في كندا للبلدياتا -د .مهم في تحقيق الهدف المرتبط بالتنمية االقتصادية -:نتائج الدراسة  لخاصة من جهة وبين البلديات من جهة ضرورة التنسيق بين مختلف القطاعات العامة وا .أخرى من أجل تمكين البلديات الكندية من االشتراك في تحقيق التنمية االقتصادية  ية ضرورة دعم البلديات الصغيرة وتوفير اإلمكانيات لها من أجل ضمان إشراكها في التنم التنمية وتشجيعها من خالل توفير تلك اإلمكانيات على االنخراط في ،االقتصادية .االقتصادية  ة خاص ،ن وتعديل القوانين للتتالئم مع هذا التعاو ،تشجيع التعاون ما بين البلديات الكندية ،وأن االقتصاد المستقبلي سيكون اقتصاد واسع وغير منطوي على منطقة جغرافية ضيقة دية تصاوأن هذا التعاون ما بين البلديات الكندية سيكون له أثر أكبر في إحداث تنمية اق .أوسع 1 the Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research (ICURR) was created at the 1967 meeting of First Ministers for the purpose of exchanging information on urban and regional matters between all levels of government. 13 .التعليق على الدراسات السابقة قة متعلوال ،لقد تحدثت الدراسات السابقة عن عدد من المواضيع المهمة المرتبطة بدراستي قيد البحث والتهرب الضريبي بشكل عام في ،بالتهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة بشكل خاص عن ظاهرة التهرب من ضريبة الدخل في (2009)فمثال تحدثت دراسة درغام والعمور ،فلسطين .قطاع غزة من أجل الوصول الى حلول تحد من هذا التهرب الضريبي كزية بمثابة إطار نظري يبحث في مدى التوائم ما بين مفهوم الالمر ،(2011) وتعتبر دراسة طوقان ة تخويل عالوة على أنها قدمت توصية مهمة تمثلت بضرور ،من جهة والبلديات من جهة أخرى البلديات صالحيات أوسع في مجـال تقـديم خدمات للسكان، مثل التعليم والخـدمات الصـحية نح محيث أن إعطاء الهيئات المحلية مثل هذه الصالحيات من الممكن أن يساهم في ،واالجتماعيـة هذا حيث أن ،الهيئات المحلية قدرة أكبر على ضبط التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة .البند سيتم اختباره ضمن الفصل المخصص لذلك في إطار هذا البحث , فقد تحدثت عن التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة في (2005) .أما دراسة جمعة مدينة جنين )أسبابه وطرق معالجته( وهدفت إلى وضع حلول لظاهرة التهرب الضريبي في مدينة التي تحدثت عن الضرائب على أرباح المهن الحرة في ،(2004)إضافة إلى دراسة حماد ،جنين والتي هدفت إلى دراسة النصوص التشريعية للقوانين الضريبية المطبقة في فلسطين ،فلسطين والخاصة بأعمال المهن الحرة ومعرفة أسباب االنخفاض الطوعي لدى أرباب العمل. ،التهرب من ضريبة الدخل في فلسطين التي تناولت موضوع ،(2003)وبالنسبة إلى دراسة قاسم فقد هدفت إلى التعرف على ماهية وأشكال التهرب من ضريبة الدخل في الضفة الغربية والوقوف التي تناولت ،(2004)إضافة إلى دراسة منصور ،على األسباب الكامنة وراء هذا التهرب ت والتي هدف ،الدخل في فلسطينلتهرب من ضريبة العقوبات الضريبية ومدى فاعليتها في مكافحة ا إلى التعرف على طبيعة التهرب من ضريبة الدخل في فلسطين ومحاولة الكشف عن األسباب التي .تكمن وراء ذلك لما لهذه الظاهرة من آثار مدمرة على االقتصاد الوطني 14 لتي وا ،(2011)أمان ،وأخيرا كانت الدراسة التي قام بها االئتالف من أجل النزاهة والمسائلة وهدفت إلى إلقاء الضوء على ظاهرة التهرب الضريبي ،تناولت التهرب الضريبي في فلسطين .والجمركي في الوضع الفلسطيني حداث إبأن هناك دور مهم يمكن أن تلعبه البلديات في فقد بينت ،skellyأما الدراسة التي قدمها بين المؤسسات العامة والخاصة من جهة وتطرقت إلى ضرورة التعاون ما ،التنمية االقتصادية .كي تنجح البلديات في إحداث التنمية االقتصادية ،والبلديات من جهة أخرى حة فيلدراسات السابقة بكونها أول دراسة تتناول حال من الحلول المقتر عن ا تميزت هذه الدراسة الحد اك الهيئات المحلية بمن خالل البحث في إمكانية إشر ،ظاهرة التهرب الضريبيل دراسات أخرى ومساعدة الدوائر الضريبية على تنظيم سجل ،لدى أصحاب المهن الحرة ،من التهرب الضريبي عدة وكذلك في التعرف على مدى تناغم العالج المتمثل بإشراك الهيئات المحلية مع قا ،المكلفين .االقتصاد كإحدى قواعد فرض الضريبة ظاهرة التهرب الضريبي واقترحت ضمن توصيات بعض منها حيث أن الدراسات السابقة حللت ضرورة إشراك الهيئات المحلية كجزء من العالج والحل، وحاولت هذه الدراسة اختبار امكانية د ة للحتطبيق الحل، ووسائل تطبيقه على اعتبار أن اشراك الهيئات المحلية هو أحد الحلول المالئم الحرة. من التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن 15 الفصل األول اإلطار المفاهيمي للهيئات المحلية فلسفة عمل الهيئات المحلية :المطلب األول تعريف الهيئات المحلية :الفرع األول ح فكثيرا ما يتردد مصطل ،تتعدد المصطلحات التي تدل على مفاهيم مرتبطة بالهيئات المحلية شير توالتي ،والالمركزية في الحكم ،ولجان التطوير،المحلي والحكم ،والمجلس المحلي ،البلدية ضها حيث تتميز عن بع ،إلى معنى متشابه لمن ال يعلم المعنى القانوني والواقعي لهذه المفاهيم .وبالتالي فمن المهم أن نبدأ بتوضيح معنى الهيئات المحلية واإلدارة المحلية ،البعض :نهابأ 2005( لسنة 10انتخابات مجالس الهيئات المحلية رقم ) وعرفت الهيئات المحلية في قانون مدة وحدة الحكم المحلي في نطاق جغرافي إداري معين تكون حدوده وفقا للخرائط الهيكلية المعت .حسب األصول داري معين مة معلو ،ويتضح من التعريف السابق أنَّ وحدة الحكم المحلي تكون في نطاق جغرافي وا للخرائط الهيكلية )المخططات الهيكلية( بحيث تشرف الدولة على وضع المخططات حدوده وفقا تيح يالهيكلية وتعطى وحدة الحكم المحلي صالحيات إدارة شؤون هذه الوحدة وتوفير الخدمات التي دمات القانون المعمول به في مناطق السلطة الفلسطينية لوحدات الحكم المحلي بتقديمها كتوفير خ ... الخ.وصيانة المدارس ،وشق الطرق وتنظيم األبنية ،لكهرباء وجمع النفاياتالمياه وا جماعة فقد عرف البلدية في المادة األولى منه بأنها " ال 10/11أما قانون البلدية الجزائري رقم مادة ي الف"واستكمل وتتمتع بالشخصية المعنوية والذمة المالية المستقلة اإلقليمية القاعدية للدولة ومكان لثانية من نفس القانون تعريف البلدية حيث أضاف بأنها " القاعدة اإلقليمية الالمركزية،ا .لممارسة المواطنة، وتشكل إطار مشاركة المواطن في تسييـر الشؤون العمومية " 16 ية ذات مؤسسة أهل :بأنها ،في المادة الثانية 1955لسنة 29قانون البلديات رقم وعرفت البلدية في داري تحدث وتلغى وتعين حدود منطقتها ووظائفها وسلطاتها بمقتضى أحكام هذاست ا قالل مالي وا .القانون فيما ( بأنها " توزيع للوظيفة اإلدارية18ص ،2010أما عن اإلدارة المحلية فقد أشار المعاني ) شرافه بين الحكومة المركزية وبين هيئات محلية منتخبة تعمل تحت رقابة الحكومة المركزية ا". وا هيئاتونجد في هذا التعريف أن الكاتب تطرق إلى عملية توزيع األدوار بين الحكومة المركزية وال ثل يتم حيث ،المحلية المنتخبة وهنا تأكيد على الهدف السياسي واالقتصادي بإنشاء الهيئات المحلية يتمثل فأما الهدف االقتصادي ،الهدف السياسي بالديمقراطية المتبعة في اختيار الممثلين للمنطقة ح بأنَّ وهنا أيضا توضي ،في نقل العبء المترتب على الحكومة المركزية لتقوم به الهيئات المحلية دارات ه اإلإنشاء الهيئات المحلية ال يعزز مبدأ استقاللية المناطق المختلفة عن الدولة حيث تبقى هذ شرافهاالمحلية تابعة للحكومة المركزية وتعمل تحت رقا .بتها وا ( بأنها " المناطق المحددة التي تمارس نشاطها المحلي 20ص ،2001وقد عرفها الشيخلي ) شراف الحكومة المركزية ". بواسطة هيئات منتخبة من سكانها المحليين تحت رقابة وا ها بطم ر أما الالمركزية والتي سنتطرق إليها في الفرع الثاني من هذا المطلب والتي تشير عندما يت ة ( بأنها " عملي11، ص2001في الحكم المحلي إلى المركزية الحكم المحلي فقد عرفها طوقان) ".نقل للصالحيات من السلطة المركزية إلى السلطة المحلية المنتخبة من قبل المواطنين ما يزإن تعدد المصطلحات التي يتداولها المواطن للداللة على الهيئات المحلية يتطلب منا التمي اري بين هذه المصطلحات حيث أنَّ اإلدارة المحلية تختلف عن الحكم المحلي وعدم التركيز اإلد كما أن مصطلح اإلدارة المحلية إحدى تطبيقات الالمركزية لذلك ال بد من التطرق إلى مفهوم ذا هاف الالمركزية وتطبيقها على الهيئات المحلية لمعرفة ماهية الهيئات المحلية بما يخدم أهد البحث. 17 :التمييز ما بين اإلدارة المحلية والحكم المحلي :الثانيالفرع ا نقل اللهيتم من خ ،تعتبر اإلدارات المحلية كما سبق وأن عرفناها بأنها نوعا من أنواع الالمركزية بل قيحكمها قانون يتم وضعه من ،العبء الوظيفي من السلطة المركزية إلى إدارات محلية منتخبة إنَّ فطيني بالتالي وقياسا على الواقع الفلس ،لسلطة التشريعية وأنظمة من قبل وزارة الحكم المحليا .الهيئات المحلية أو اإلدارات المحلية ال تتساوى من حيث ماهيتها مع مصطلح الحكم المحلي ،ينهابفيما وقد تطرقت كتب اإلدارة المحلية إلى مصطلح الحكم المحلي واإلدارة المحلية والتفرقة بأن هناك عدم اتفاق حول تحديد المعنى الذي يرمي إليه مصطلح كال من وقد أوضح المعاني لية اعتبرت األولى بأن اإلدارة المح ،وبرزت ثالث وجهات نظر ،اإلدارة المحلية والحكم المحلي عرف يعلى ذلك تالفا لفظيا ، وبناءوالحكم المحلي ال يختلفان بالمعنى وأن االختالف بينهما اخ دارتها في ا عملية تنظيم " الحكم المحلي بأنه (42-41، ص ص،2010) لشؤون المحلية وا مناطق الدولة من خالل سكان المنطقة أنفسهم بطريقة تتوافق مع مصالحهم من خالل هيئات لها شخصية معنوية وتتميز باستقالل ذاتي عالوة على تمثيل األهالي وبحيث ،محلية مسؤولة ة لمحلياوهذا التعريف يلتقي تماما مع تعريف اإلدارة ،"يختار األهالي األعضاء بطريقة االنتخاب لية فالمصطلحان مترادفان ويتجه أصحاب هذا االتجاه نحو اعتبار الحكم المحلي واإلدارة المح .مصطلحان يدالن على الالمركزية اإلقليمية ال صطلحانفقد اعتبرت بأن اإلدارة المحلية والحكم المحلي مأما وجهة النظر الثانية وفقا للمعاني بذلكو ،ري بالرغم من تعبيرهما عن أسلوب واحد من أساليب التنظيم اإلدا ،يدالن على نفس المفهوم ألن كل ،اعتبروا أن االختالف بين المصطلحين تعدى الخالف اللفظيفان أصحاب هذا المفهوم على الرغم من اعتبارهما ،جموعة من الخصائص والسماتمصطلح يدل على نظام معين له م . ليميةلهذين المصطلحين من أساليب التنظيم اإلداري ويجسدان أسلوبا واحدا هو الالمركزية اإلق كم ( فترى" أن الح 42-41، ص ص 2010أما وجهة النظر الثالثة والتي يؤيدها المعاني ) لية السياسية وتكون االختصاصات التي تمارسها الهيئات المحالمحلي يعتبر أحد صور الالمركزية نما تتعداها إلى الوظيفتين التشريعية والقضائ ،غير مقتصرة على الوظيفة اإلدارية فحسب .يةوا 18 في ركزيةويمكن تعريفه بأنه توزيع السلطة التشريعية والتنفيذية والقضائية بين أجهزة السلطة الم حساب قاليم وهو بهذا الشكل يأخذ طابعا سياسيا ودستوريا ويقوم علىالعاصمة وبين حكومات األ حكومةوحدة الدولة السياسية أما اإلدارة المحلية فهي عبارة عن توزيع الوظيفة اإلدارية بين ال وعليه فان ،المركزية وهيئات محلية منتخبة تمارس عملها تحت إشراف ورقابة السلطة المركزية ن".رادفيما يجعل النظامين غير متحا بين مصطلح اإلدارة المحلية والحكم المحلي مهنالك فرقا واض ا موبين (local administration )ويؤيد بعض الكتاب "التفرقة بين ما يسمى باإلدارة المحلية ( وفقا العتبارات متعددة local governmentيسمى بالحكم المحلي ) :(37-35، ص ص 1993تي أوردها الزعبي )ومن بين هذه االعتبارات ال فتباين .أنه قد يوجد مبرر قانوني للتمييز بين نظام محلي وحكم محلي على أساس التسمية .1 و أتسميات النظم بين اإلدارة المحلية والحكم قد يعطي ميزة معينة عن طبيعة هذا النظام .حليةت المركزية والهيئات المكما أنه قد يعطي مدلوالت عن وجود أنماط معينة للعالقا ،ذاك أن بأن اإلدارة المحلية ال تعتبر درجة من درجات الحكم المحلي بمعنى أنه ال يجوز القول .2 نظام اإلدارة المحلية يمكن أن يتطور إلى نظام حكم محلي. أن اإلدارة المحلية هي االصطالح العلمي الذي يعبر عن أسلوب اإلدارة المحلية على .3 يات ودون الواليات، أو الجمهور .ي تكون الحكومة القومية في الدول البسيطةالمستويات الت أو األقاليم في الدول المركبة. ة لعراق المحلية نظرا اإلدارةأما الحكم المحلي فهو االصطالح العام الشائع خطأ لذات أسلوب ه بخذت هذا تقليد أو .استخدامه للتعبير عن أقدم النظم اإلدارية المحلية في المملكة المتحدة المنظمات الدولية مثل األمم المتحدة، واالتحاد الدولي للسلطات المحلية. ية ة تسمكثيرا ما يرد في الوثائق االنجليزية وكتابات كبار رجال القانون في المملكة المتحد .4 اإلدارة المحلية منها على سبيل المثال: في صلب -ي المملكة المتحدةهي أكبر وحدات الحكم المحلي فو -تعرف المقاطعات -أ وغيره من القوانين المحلية بالمقاطعات اإلدارية 1933قانون الحكم المحلي لعام (administrative counies ). 19 وحدات إدارية وليست وحدات حكومية بالمفهوم السابق أنهاوفي هذا ما يقطع .إيضاحه المركزي بالمملكة يرد في الكتاب الرسمي الذي يصدر عن مكتب االستعالمات -ب جزأ من الجهاز اإلداري للملكة –بصفة دائمة –أن الحكم المحلي كان :المتحدة المتحدة. (The government on local basis has been part of the administrative system of the united kingdom from many centuries). ات المحلية في نطاق الحكم المحلي تحت يعالج بعض الكتاب االنجليز موضوع الهيئ -ت (. (local administrative authoritiesعنوان السلطات اإلدارية المحلية لى فلقد بدأ النظام ع ،ويرجع مصدر التسمية في النظام االنجليزي إلى اعتبارات تاريخية محضة هذا و ،المرافق المحليةأنه نوع من الحكم المحلي ولكنه تطور بعد ذلك واقتصر على اإلشراف على ه وأصبحوا يطلقون عليه اسم .المعنى أبرزه الفقهاء المحدثون حتى في المملكة المتحدة نفسها كزي(. المر الصحيح ))اإلدارة المحلية(( وليس حكما محليا ـ لتميزه عن نظام االتحاد الفيدرالي )أو نجليزي وحبه للمحافظة على ويرجع اإلبقاء على تسمية الحكم المحلي إلى طبيعة الشعب اال ".القديم التمييز بين اإلدارة المحلية وعدم التركيز اإلداري ويتردد مصطلح عدم التركيز ،يعتبر عدم التركيز اإلداري صورة من صور اإلدارة المركزية إذ ،ويتشابه في شكله ويختلف في مضمونه عن اإلدارة المحلية ،اإلداري في كتب اإلدارة المحلية .اإلدارة المحلية وعدم التركيز اإلداري يعتبران صورا من صور التفويض اإلداري أن .وقد أوردنا في هذا البحث عدة تعريفات لتوضيح مصطلح اإلدارة المحلية ( في كتابه حول اإلدارة 27، ص2010فقد أورد المعاني ) ،أما فيما يتعلق بعدم التركيز اإلداري " تتوزع الوظيفة اإلدارية بمقتضى هذا النظام :بإيراده لما يلي ا الجانبالمحلية ما يشير إلى هذ وهذا يتطلب تفويض ،فيما بين اإلدارة المركزية في العاصمة وبين فروعها في مناطق الدولة 20 الموظفين الممثلين للوزارات والدوائر المركزية في أقاليم الدولة صالحية اتخاذ القرارات والبت األمور اإلدارية مما يكون له األثر الواضح في التخفيف عن كاهل السلطة النهائي في بعض المركزية مع اإلبقاء على رابطة التبعية اإلدارية لهؤالء الموظفين لرؤسائهم في الوزارات والدوائر المركزية الموجودة في الدولة ". لواقعاقمنا بقياس ذلك على ولو أردنا الربط ما بين عدم التركيز اإلداري ومصطلح الحكم المحلي و ي وبذلك فه ،الفلسطيني فسنجد أنَّ وزارة الحكم المحلي هي صورة من صور عدم التركيز اإلداري ني تختلف عن اإلدارة المحلية )الهيئات المحلية( من حيث المفهوم والصالحيات واإلطار القانو .المنظم لكل منهما المحلية الالمركزية في عمل الهيئات :الفرع الثالث ذان بر هويعت ،تعتبر المركزية والالمركزية أسلوبان من أساليب التنظيم اإلداري في الدول المعاصرة فاإلدارة المركزية هي التي توجد وتنظم عمل اإلدارة ،األسلوبان مكمالن لبعضهما البعض .الالمركزية يل في ير دلما الحكم المحلي فهو خأ ،وتعتبر اإلدارة المحلية أسلوبا من أسلوب الالمركزية اإلدارية .هذا البحث على المركزية اإلدارية عملية توزيع للوظيفة اإلدارية ما بين :الالمركزية بأنها ( 13، ص2001) ،طوقان يعرفو بحيث السلطة المركزية وبين هيئات محلية منتخبة تقوم بتمثيل السكان المحليين تمثيال صادقا أن البت والتصرف بالقضايا المرتبطة بمصالح هؤالء السكان المحليين علىيكون لها السلطة في .تكون تحت رقابة السلطة المركزية ( بأنها: " أسلوب في التنظيم يقوم على أساس توزيع السلطات 22، ص 1993)،ويعرفها الزعبي واالختصاصات بين السلطة المركزية وهيئات أخرى مستقلة قانونا ". ة:صور الالمركزي 21 ذا ما تم قياس التعريف على اإلدارة المحلية فان الهيئات المحلية بهذا المفهوم تعد شك ن ال موا دارة ا اإلوال بد من التطرق إلى أشكال الالمركزية لمعرفة أي األشكال تندرج تحته،أشكال الالمركزية .المحلية :الالمركزية السياسية -أ ،من يمثلهم من خالل االنتخابات الديموقراطية وتهدف هذه الصورة إلى منح المواطنين أو .في مرحلة التخطيط أو التنفيذ ،سلطات أكثر اتساعا في عملية صنع القرار م من القرارات التي تت أنَّ ب الالمركزية السياسية تفترض" ( بأنَّ 45، ص2006ويورد نعيرات ) ن مح المتنوعة في المجتمع خالل المشاركة الواسعة سوف تكون أفضل وأكثر ارتباطا بالمصال تلك التي تتم عن طريق الحكومة المركزية كما أن أسلوب االنتخاب يسمح للمواطنين بأن يعرفوا أفضل عن ممثليهم السياسيين كما يسمح لألعضاء والموظفين المنتخبين بأن يعرفوا .دوائرهم" أفضل عن حاجات ورغبات الالمركزية اإلدارية -ب ة "يقصد بالالمركزية اإلدارية تقسيم الوظيفة اإلداري ( فيذكر بأنه22ص ،2010أما راضي ) ستقلة، ة الموتوزيعها بين الحكومـة المركزيـة، وبين عدد من الهيئات اإلدارية المحلية أو المرفقي وعها بحيث تنفرد هذه الهيئات بمباشـرة اختصاصاتها في الحدود المرسومة لها قانون ا، مع خض شـراف الحكومة المركزيةفي الوقت نفس زيع وتقوم الالمركزية اإلدارية على تو .ه لرقابـة وا ي أو الوظيفة اإلداريـة فقـط بـين الجهـاز اإلداري المركزي وهيئات مستقلة على أساس إقليم موضوعي، وهي بذلك تختلف عن الالمركزيـة السياسية في كونها تقتصر على الوظيفة .ا في الدول المركبة والـدول البسيطة على السواء"اإلدارية فقط، ويمكن قيامه الالمركزية االقتصادية -أ ،هذا النوع من الالمركزية أكثرها تطبيقا لمبدأ الالمركزيةبأنَّ ،(14، ص2002ذكر طوقان )ي ويتم على مستوى القطاعات. وعلى صعيد الحكم المحلي يتطلب ذلك نقل كامل المسؤوليات العام إلى القطاع الخاص، لتصبح الخدمات التي يقدمها الحكم والصالحيات من القطاع 22 وعادة ما يعكس هذا النوع من الالمركزية .المحلي ملكا لمؤسسات تجارية في القطاع الخاص .مظاهر ليبرالية في االقتصاد الحديث مثل الخصخصة وتحرير الخدمات " زية تحتها اإلدارة المحلية هي الالمركنلحظ من التعريفات السابقة أن اقرب الصور التي تندرج زارة ية )و السياسية )اإلقليمية( حيث أنها تعمل على توزيع الوظيفة اإلدارية ما بين الحكومة المركز س بحيث تمار ،الحكم المحلي ( وما بين الهيئات المحلية التي يتم انتخابها من قبل المواطنين تبار مكن اعوبناء عليه ي ،ليها وتنفيذ المهام الرقابية أنشطتها وتقوم الحكومة المركزية باإلشراف ع اريا ا إدالتي تعتبر تنظيم ،الالمركزية السياسية مصطلح رديف لإلدارة المحلية أو الهيئات المحلية ية وتتولى هذه اإلدارات المحل ،يقوم على وجود مصالح للمجتمع المحلي تختلف عن مصالح الدولة يق هذه المصالح تحت إشراف ورقابة السلطة المركزية ) الحكم قمهمة تح –بعد انتخابها – المحلي (. الفرع الرابع: الهدف من إنشاء الهيئات المحلية ثم ،ةتحدثنا عن تعريفات الهيئات المحلية التي تندرج في كتب اإلدارة تحت مسمى اإلدارة المحلي التمييز ما بين اإلدارة المحليةانتقلنا إلى الالمركزية في عمل الهيئات المحلية وقمنا ب إال انه وحتى يتحقق الهدف من هذا البحث فال بد من القيام بدراسة ،والمصطلحات المشابهة .األهداف التي أنشئت من أجلها الهيئات المحلية العديد من الكتاب بأن اإلدارة المحلية خير تطبيق على تأكيد"( 17، ص2001ويؤكد الشيخلي ) ن معلى اعتبار أنه التعبير السليم عن نظام متحرر ،أ الديمقراطية في اإلدارةلما يسمى بمبد لذي الناحيتين السياسية واإلدارية كما أنه نظام يضمن الحريات ويتفق مع المبدأ الديمقراطي ا .يستلزم مشاركة الشعب أو ممثليه في أمورهم وحل مشاكلهم المحلية وفيما يلي نجمل بعض األهداف من إنشاء الهيئات :األهداف السياسية تتعدد األهداف السياسية المرتبطة بإنشاء الهيئات المحلية ولعل أهم األهداف السياسية التي تكمن كما وتعد ،والذي يعتبر أساس الحكم ،خلف إنشاء الهيئات المحلية يرتبط بتطبيق مبدأ الديمقراطية 23 نين في المناطق التي تتواجد بها الهيئات بحيث تعطي للمواط ،تطبيقا لمبدأ حكم الشعب للشعب المحلية الفرصة في اختيار ممثليهم ممن يتوقع المواطن أنهم أقدر على خدمة مصالحهم وتحسين أوضاعهم ضمن النطاق المسموح به وفقا للقوانين المعمول بها والتي تنظم عمل الهيئات المحلية .وتبين صالحياتها ووظائفها األهداف اإلدارية ، 2010وقد أوضح المعاني ) ،تتعدد األهداف اإلدارية التي تسعى الهيئات المحلية إلى تحقيقها :يمكن تلخيصها بما يلي( بعضا من هذه األهداف 19ص يها.اقتصار عمل اإلدارات المركزية على األعمال اإلدارية وبالتالي التخفيف من أعباء موظف .1 ى والحكومة المركزية من أجل التعرف عل ،المحليةتسهم في تحسين التنسيق ما بين الهيئات .2 ه وضع الخطط والمشروعات وبناء علي ،حاجات سكان المناطق التي تمثلها هذه الهيئات وتنفيذها. فاءة عالوة على انجاز األعمال بسرعة والمحافظة على الك ،وتقليل الروتين ،تبسيط اإلجراءات .3 والفاعلية في انجازها. هم ما يسمراءات اإلدارية التي تطبقها اإلدارة المحلية للبيئة التي تعمل بها ضمان مالئمة اإلج .4 .في رفع كفاءة العمل .تحفيز اإلبداع واالبتكار لدى الموظفين المحليين .5 ي تسهم في تحسين الخبرة لدى الكوادر المحلية من خالل إفساح المجال أمامها لمشاركتها ف .6 عملية اتخاذ القرار. .المحلية خبرة متزايدة نتيجة مشاركتها في عمليات اتخاذ القرارات إكساب الكوادر .7 .األهداف االقتصادية والتنموية عاني ها المتتعدد األهداف االقتصادية والتنموية التي تسعى الهيئات المحلية إلى تحقيقها، وقد أورد :لي( كما ي25-24، ص ص 2000وأبو فارس " ) 24 ،وقتال من صدورها عن اإلدارة المركزية تعمل على توفير الإن القرارات التي تتخذ محليا بد .1 .وتحسين انجاز العمل ،وترشيد الكلفة واإلنفاق هم إن حصر إنفاق معظم عائدات المجالس المحلية في مناطقها يحقق العدالة في اإلنفاق ويسا .2 .في تنميتها والنهوض بها ن ورسم الخطط وتنفيذها باعتبار أ إشراك المواطنين والهيئات المحلية في تقدير الحاجات .3 ادية اإلدارة المحلية هي وسيلة المجتمع إلى التنمية يساهم في تسارع انجاز التنمية االقتص واالجتماعية. يساعد ،إن توافر تمويل محلي يساهم في سد جزء من كلفة المشروعات واألعمال المحلية .4 .الدولة وال يثقل على الخزينة المركزية ة ني المناطق المحلية على المساهمة مع سلطاتها المحلية في مشروعات استثماريتشجيع مواط .5 تعود عليها بالفائدة والخير". (:22، ص2010المعاني)األسباب االجتماعية والصحية .قاومتهمقيادة عملية التغيير االيجابي في المجتمع المحلي وتهيئة السكان لتقبله والحد من .1 م ورغباتهم ومصالحهم في المناطق المحلية بما يتالئم ظروفه مراعاة احتياجات السكان .2 .المحلية ويؤدي إلى رفع مستواهم االقتصادي واالجتماعي إيجاد مزيد من فرص العمل للمواطنين في مناطقهم والحد من هجرتهم إلى العاصمة أو .3 .المدن الكبرى والحد من البطالة في ستحداث مشروعات تساهم في النهوض الثقاتنمية القيم االجتماعية والثقافية وذلك با .4 ب ومؤسسات رعاية الشا والمكتباتمثل استحداث المسارح والمتاحف ،واالجتماعي للمدينة وغيرها. التخفيف من آثار العزلة التي تفرضها المدنية الحديثة على األفراد بعد اتساع نطاق .5 حدات الكبيرة التي تضم حيث يفقد اإلحساس بالمجتمع في الو .التنظيمات الحديثة .مجموعات غير متجانسة 25 حماية حياة اإلنسان من كل ما يضرها وبخاصة اآلفات التي تصاحب التقدم االقتصادي .6 .والتكنولوجي في هذا العصر مثل مشكلة التلوث التطور التاريخي للهيئات المحلية في فلسطين. :الفرع الخامس ،بالظهور مع نهاية وجود الحكم العثماني في فلسطينإن تجربة الحكم المحلي في فلسطين بدأت ن ونظمها قانو ،حيث تأسست في تلك الفترة اثنين وعشرين مجلسا بلديا في مدن فلسطين الكبرى ويعود ،ي، إال أنه عاد وتراجع في فترة االنتداب البريطان1877البلديات الذي تم إصداره في العام ، 2001) وفقا لطوقان لسلطة المركزية آنذاك على الهيئات المحليةذلك إلى زيادة الهيمنة من قبل ا (.3ص حقب زمنية خمسوسنقوم بدراسة التطور التاريخي للهيئات المحلية في فلسطين خالل الهيئات المحلية في العهد العثماني :أوالً عام بلديات في اليرجع بعض الكتاب إنشاء الهيئات المحلية في العهد العثماني مع صدور قانون ال إال أن البعض يرجع إنشاء البلديات إلى ما قبل هذا التاريخ في فترة الحكم ،م1877 عام " ففي فترة الحكم العثماني كان نظام الواليات ل (8، ص2004ويذكر اشتية وحباس )،العثماني قرية" ينص على تشكيل ما يسمى " مجلس اختيارية ال 1871ونظام إدارة الواليات لعام 1864 حيث تنص القوانين الجديدة في هذا المجال على انتخاب المختارين وأعضاء مجلس االختيارية ( عضوا 12-3ويتم ذلك من قبل أهالي القرية الذين ينتخبون من بينهم مختارين اثنين ومن ) يقلالحسب عدد األهالي بشرط أن يكونوا من رعايا الدولة العثمانية اللذين يدفعون للخزينة وان نت أما إذا كا ،عمر الواحد عن ثالثين سنة وذلك في حال أن جميع أهالي القرية من طائفة واحدة هذا وترسل نتائج ،القرية مؤلفة من طوائف متنوعة فيجري انتخاب أهل كل طائفة على انفراد مة لحكو ويحق ل .االنتخابات إلى مدير الناحية أو قائم قام القضاء كي يأمر بتعيين المنتخبين عزل المختارين من الخدمة كما يحق لمجلس االختيارية عزلهم ويجري اجتماع آخر النتخاب غيرهم. 26 إجراء ،من أهم اختصاصات مجلس اختيارية القرية النظر في الدعاوى التي تقع بين األفراد كرات المذإجراء ،المذكرات المتعلقة باحتياجات القرية النظر في الدعاوى التي تقع بين األفراد ر أمو تسهيل ،وانتخاب حارس لها ،اإلجراءات المتعلقة بنظافة القرية ،المتعلقة باحتياجات القرية ارة اإلشراف على إد ،اإلشراف على تحصيل األموال األميرية من القرية ،زراعة القرية وتجارتها جراء ا ،المدارس وتعيين حصة القرية من العمال المكلفين بالعمل في الطرق لية لتحقيقات األو وا مدير وكذلك إعالم قائم قام القضاء بواسطة ،بأفعال المدنيين الذين ينبغي تسليمهم إلى الحكومة الناحية عن سوء حركة المختارين إذا وجدت. إال ،هذا وكان قانون البلديات هو األساس الذي ينظم عمل المجالس البلدية في الحقبة العثمانية ذكر يحيث ،ون البلديات العثماني لم يتوائم مع مبدأ الالمركزية في الحكمأن البعض يرى بأن قان ( " أن قانون البلديات العثماني انبثق عن فلسفة ونظام حكم شديد 32ص، 1996الجرباوي ) وتعامل مع مستوى الحكم المحلي على صعيد البلديات على أساس كونه آلية تنفيذ ،المركزية ،ادرة على مستوى الوالية واسطنبول. وكان الهدف من هذا القانون محلية للسياسات األعلى الص تمكين السلطات المركزية من توسع ،ومن إنشاء المجالس البلدية واستحداث منصب المختار ملية لذلك ال يمكن اعتبار ع ،والتغلغل والوصول بسيطرتها إلى المجتمعات المحلية ،نطاق تدخلها ية عمل ،تي أنتجت بقرار فوقي هيئات منتخبة على المستوى المحليال ،التحديث اإلداري العثماني كانت عملية ،بل بالعكس ،استهدفت الفصل العمودي بين سلطتي الحكومة المركزية والمحلية طرة السي لتبقى اسطنبول المركز النافذ ،وهرمية النظام والقرار السياسيين ،تكريس وتدعيم المركزية ت وعلى هذا األساس يمكن االستخالص أن نشأة هيئا .ورية العثمانيةوالتحكم بمقدرات اإلمبراط وذج انبثقت عن نم ،مثلها مثل باقي مناطق اإلمبراطورية العثمانية ،السلطة المحلية في فلسطين ،وليس مؤسسات للحكم المحلي ،استهدف إيجاد آليات لنفاذ الحكم المركزي على الصعيد المحلي زكو تولكن مع ذلك بجدر التنويه إلى أن العثمانيين ،مفهومها العصري أو حتى لإلدارة المحلية ب ."1917فلسطين وبها اثنين وعشرين مجلسا بلديا في عام 27 الهيئات المحلية فترة االنتداب البريطاني :ثانياً نشاء قانون البلديات ،بعد انتهاء فترة الحكم العثماني ف تي خلوخروج الدولة العثمانية ال ،وا ة والذي حدثت خالله تطورات عد ،وقعت فلسطين تحت االنتداب البريطاني ،بلدية 22ونها قان " بقي قانون :(14، ص2004) حباسفيما يتعلق بإنشاء الهيئات المحلية حيث يذكر اشتية و البلديات العثماني هو القانون الساري في ذلك الوقت مع تعديل جرى بمرسوم صادر عام افعي وخالفا للقانون العثماني حق االنتخاب لد ،ترشيح واالنتخاب أتاحيتعلق بشروط ال 1926 كما نص هذا القانون ،الضرائب حتى وان لم يكونوا من أصحاب األمالك بل مستأجرين فقط انون ا القعلى أن الناخب يجب أن يكون مواطنا فلسطينيا بدال من مواطنا عثمانيا وبقي هذ 1934يث أصدرت حكومة االنتداب البريطاني قانون البلديات لعام ح 1934نافذا حتى عام ت بلدياليصبح المرجع الوحيد المعتمد لتنظيم عمل البلديات في فلسطين. هذا القانون )قانون ال ثلة ( قام أيضا بتكبيل صالحيات البلديات ونشاطاتها. حيث منح السلطة المركزية مم1934عام مية اء والقائم قام صالحيات واسعة شملت مختلف الجوانب التنظيبالمندوب السامي وحاكم اللو ن دود محيث لم يتبق للبلديات سوى تنفيذ عدد مح ،والتنفيذية لعمل البلديات والمجالس البلدية الخدمات األساسية للسكان". 1948الهيئات المحلية بعد عام :ثالثاً الل إسرائيلي لمناطق مختلفة من ونتج عنها احت 1948وقعت النكبة الفلسطينية في عام زة فيما خضعت الضفة الغربية للحكم األردني وخضع قطاع غ ،فلسطين التاريخية وتهجير أهلها ما يعني أن الهيئات المحلية أخضعت ألكثر من قانون في ذات الوطن ،لإلدارة المصرية .الواحد ، حيث كانت الضفة 1955لسنة 29أخضعت البلديات في فلسطين لقانون البلديات رقم ع فلمأما في القطا ،تخضع إداريا لحكم األردن وبالتالي تعمل في إطار قوانينها المعمول بها ل تي عمألن اإلدارة المصرية للبالد احتفظت بالقوانين ال ،يكن هناك تغيير كبير على البلديات ديات طار قانون البلبها فترة االنتداب البريطاني وبالتالي بقيت البلديات تنظم عملها في إ .1943لسنة 1البريطاني رقم 28 الهيئات المحلية فترة الحكم اإلسرائيلي :رابعا ، 1967دخلت النكسة الفلسطينية واحتلت إسرائيل مناطق الضفة الغربية وقطاع غزة في العام بما في ذلك ،وأخضعت األراضي الفلسطينية للقوانين التي وضعها االحتالل اإلسرائيلي ( بأن سلطات االحتالل أدخلت بعض 17، ص2004ويذكر اشتية وآخرون ) ،بلدياتال صدارمن خالل إ ،حتالليةالتعديالت على قوانين البلديات بما يتوائم مع مصالح السلطات اإل علق ونقل الصالحيات الموجودة في القانون األردني والبريطاني فيما يت ،األوامر العسكرية إضافة إلى إحكام الرقابة على البلديات كي تصبح ،الحكم العسكري بالبلديات لضابط في اللهاوفي القدس الغربية حلت إسرائيل بعد احت ،وسيلة تنظم عالقة السكان مع الحاكم العسكري وأخضعت السكان ،وطردت رئيس البلدية واستولت عليها ،لمجلس أمانتها 1967في العام ات ائيل مكملة للدور المتسلط الذي مورس من قبل السلطبحيث أصبحت إسر ،للحكم اإلسرائيلي .التي حكمت فلسطين خالل الحق الزمنية المختلفة .هيئات الحكم المحلي بعد مجيء السلطة الوطنية الفلسطينية :خامسا ضي قدمت السلطة الوطنية الفلسطينية بموجب اتفاقية أوسلو واستلمت مقاليد الحكم في األرا حسب اتفاقية نصت على تقسيم األراضي الفلسطينية في 1967حتلة بعد عامالفلسطينية الم وكان لهذه ،إلى ثالث مناطق )أ( و)ب( و)ج( 1967المناطق التي احتلتها إسرائيل بعد عام ؤسساتاالتفاقية أثرا بارزا على القضية الفلسطينية انعكست تبعا لذلك على أداء وعمل الم لمجلساكما أنَّ ،الوزارات التي كانت من بينها وزارة الحكم المحلياألهلية والمدنية وأنشئت س التشريعي أعد عدة قوانين متعلقة بالهيئات المحلية وتمت المصادقة عليها من قبل الرئي الفلسطيني واستمرت عملية استحداث القوانين وتعديلها فيما بعد. ،وفي هذا المجال 1994ي في عام وأنشئت وزارة الحكم المحل ،وبعد أن استحدثت الوزارات " واجهت الوزارة واقعا صعبا تحياه البلديات وهيئات :(24، ص2004يقول اشتية وآخرون ) الحكم المحلي ال يلبي احتياجات ومتطلبات المواطنين كذلك متطلبات واحتياجات التنمية و ة والقوى السياسية على التطوير، فكان أن عملت بالتعاون مع الفعاليات االجتماعية والوطني اختيار رؤساء ومجالس البلديات وهيئات الحكم المحلي باالختيار والتعيين حسب ما تسمح به 29 وكان من أهم استراتيجيات الوزارة العمل على ترسيخ الديمقراطية والالمركزية في ،الظروف البنية التحتية في هيئات الحكم المحلي وتقليل الفجوة بين الريف والحضر وكذلك تطوير وتأهيل التجمعات والهيئات المحلية وكذلك تطوير الهياكل التنظيمية واللوائح اإلدارية للمجالس المحلية وزيادة كفاءتها ورفع مستوى قدراتها، وعملت على تغيير التوجه المركزي الذي مارسته السلطات لمالي وأيضا في مجال سواء التوجه اإلداري أو ا ،المركزية التي تعاقبت على حكم فلسطين االختصاصات والصالحيات تبنت وشجعت التوجه الالمركزي وا عطاء المزيد من فصدرت القوانين الخاصة بالحكم المحلي .االختصاصات والصالحيات لهيئات الحكم المحلي وقانون االنتخابات للهيئات المحلية حيث كانت من أول القوانين ،مثل قانون الهيئات المحلية .ي أقرها المجلس التشريعي وصادق عليها رئيس السلطة الوطنية الفلسطينيةالت انة بلدية( باإلضافة إلى أم 29تشكلت هيئات الحكم المحلي الفلسطيني من عدد من البلديات ) وحدات المحلية األخرى والتي يزيد أما بقية ال -1994مجلسا قرويا حتى العام 81القدس و ا ية فلم يكن فيها طيلة ذلك الوقت أية هيئة محلية كما لم يكن لهوحدة محل 500عددها عن .أي صفة اعتبارية تم استحداث عدد كبير من البلديات حتى أصبح عددها حتى مطلع 1994بعد عام مجالس محلية في محافظة القدس واثنان 9بلدية )بما فيها أمانة القدس و 129، 2004العام ليكون مجموعها يساوي ،لجنة مشاريع 141ا قرويا ومجلس 239في محافطة بيت لحم (، و يئات محلية مع نهاية عام ه 407الهيئات المحلية بلغ عددهيئات حكم محلي " فيما 509 2015. 30 واقع الهيئات المحلية وفق القوانين الفلسطينية :المطلب الثاني التنظيم القانوني للهيئات المحلية في فلسطين :الفرع األول طة بعدما اعتمدت السل 1996( لعام5ق رئيس السلطة الفلسطينية على قانون االنتخابات رقم )صاد ات كما صادق الرئيس أيضا على قانون الهيئ ،التشريعية ممثلة بالمجلس التشريعي هذا القانون ية انونفشكل القانونين النواة الق ،م والذي نظم عمل الهيئات المحلية1997( لسنة 1المحلية رقم ) .المنظمة لعمل الهيئات المحلية في عهد السلطة الوطنية الفلسطينية وتنظيم ،اإلجراءات المنظمة لعملية انتخاب الهيئات المحلية 1996لعام 5تضمن القانون رقم إضافة غالى الدعاية ،وشروط الترشح واالنتخاب والعضوية ،سجالت الناخبين واالعتراض عليه فافية الش ولضمان ،انتهاء بإقرار النتائج والطعن فيها ،تنظيم سجل الناخبيناالنتخابية واالقتراع و .تضمن القانون موادا متعلقة بالجرائم التي قد تحدث في مراحل االنتخاب ،والنزاهة لعالقة فقد تضمن موادا قانونية نظمت في محتواها ا ،1997لسنة 1أما قانون الهيئات المحلية رقم شرافلمحلية ووزارة الحكم المحلي بحيث أناطت في وزارة الحكم المحلي مهمة اإلما بين الهيئات ا وائح لة أو وكذلك " وضع أية أنظم ،والرقابة المالية واإلدارية والقانونية على عمل الهيئات المحلية 3دن" البالزمة من أجل تنفيذ واجباتها المنصوص عليها في البنود السابقة أو بمقتضى أحكام القانون .م1997لسنة 1المادة الثانية قانون الهيئات المحلية رقم قالل ونص القانون في المادة الثالثة منه على اعتبار الهيئات المحلية شخصية اعتبارية ذات است مالي تحدد وظائفها وسلطاتها بمقتضى أحكام القانون. تماد تم اعلكن على أن ي ،ة ماليا إنَّ المادتين األولى والثانية تضمنتا استقاللية الهيئات المحلي لمجال افسح يأي أنه لم ،الموازنات واإلشراف عليها والرقابة المالية واإلدارية والقانونية على عملها .للهيئات المحلية بالتصرف كيفما تشاء دونما رقابة أو أداء على عملها لغاؤها كما تضمن قانون الهيئات المحلية تنظيما في مواده فيما يتعلق بإح داث الهيئات المحلية وا جراءات تسلم الهيئات المحلية الجديدة لمهامها ،وانتخاب الرئيس ونائبه حيث نص البند األول ،وا في المادة السابعة على أن يتسلم رئيس وأعضاء 1997لسنة 1من المادة السابعة من قانون رقم 31 اليوم التالي لإلعالن عن نتائج المجلس المنتخبون مراكزهم ويباشرون مهامهم اعتبارا من كما ويباشر العضو الجديد الذي يحل محل عضو شغر ،االنتخابات وفق أحكام قانون االنتخابات مركزه مهام عضويته خالل أسبوعين من تاريخ الشغور بناء على إشعار بذلك من الوزير لرئيس .لهيئات المحلية الفلسطينيمجلس الهيئة المحلية المعني وفقا للمادة السابعة من قانون ا لرئيسوشغور مركز ا ،كما نظم القانون الجوانب المتعلقة بجلسات المجلس وعقدها وتدوين قراراتها وكذلك نص على وظائف وصالحيات ،والعضو واستقالة أحد األعضاء أو الهيئة المحلية بأكملها .وصالحيات نائبه ،سؤولياتهكما نظم الجوانب المتعلقة بصالحيات الرئيس وم ،وسلطات المجلس وتنظيم الشؤون ،وتطرق القانون في نصوصه إلى تعيين الموظفين على مالك المجلس القروي ،ةلمحليومصادر التمويل من القروض واإليرادات ا ،المالية ابتداء بالتصرف بأمالك المجلس القروي .جرائها وشروط إجرائهاإضافة إلى التخفيضات الممكن إ ،من حيث جبايتها وكيفية توزيعها وبما أن الصرف والقبض يتم من خالل إعداد موازنة عامة يتم إعدادها من قبل المجلس القروي عداد ( منه ما يتعلق بإ30فقد نظم القانون في المادة ) ،وترفع للوزارة من أجل المصادقة عليها .والمصادقة عليها ،الموازنة وتعديلها ة المنتهية منه أن ترسل الحسابات الختامية للمجلس عن السن 32في المادة كما أنَّه ووفقا للقانون و .مجلسخالل شهرين على أكثر من انتهائها ويرسله إلى الوزير للتصديق عليه بعد إقراره من قبل ال ،كذلك يرسل المجلس نسخة عن تقرير سنوي يعد بأعماله إلى الوزير مع مالحظات المجلس نظم يخاصا للمجلس يصادق عليه الوزير بحيث ال يتعارض مع أحكام القانون وينشئ نظاما ماليا من خالله اإلجراءات الالزمة إلدارة صندوق الهيئة المحلية والمحافظة عليه وكيفية الصرف والقبض ومسك الدفاتر وقيد الحسابات ووضع الموازنة السنوية والحساب الختامي وغير ذلك من .األمور المتعلقة به إضافة إلى النظام المالي يصادق الوزير على نظام خاص باللوازم والعطاءات والمقاوالت ينص ايداتعلى كيفية ابتياع اللوازم وقيدها وحفظها والتصرف بها وعلى كيفية إجراء المناقصات والمز .والمقاوالت واألمور األخرى المتعلقة بإشغال الهيئة المحلية 32 لسنة 8وأصدر المرسوم الرئاسي رقم ،1996لعام 5سطيني رقم عدل قانون االنتخابات الفل 5م والمتعلق بتعديل بعض أحكام القانون رقم 2004لسنة 5ثم تبعه إصدار قانون رقم 2004 10ثم عاد المجلس التشريعي ليقر قانون انتخابات مجالس الهيئات المحلية رقم ،م1996لعام .ليه رئيس السلطة الفلسطينيةع م وصادق2005-8-13م بتاريخ 2005لسنة أصدر و 2005لسنة 12ثم أعيد تعديل قانون االنتخابات الفلسطيني للهيئات المحلية بالقانون رقم م 2005( لسنة 10بشأن انتخاب مجالس الهيئات المحلية رقم ) 2012أخيرا قرار بقانون لسنة م.2005(لسنة 12المعدل بالقانون رقم ) إال أن 1996المنظم النتخابات الهيئات المحلية كما أسلفنا في عام صدر القانون األول بع وأجريت االنتخابات على أر ،ألول مرة 2004االنتخابات المحلية لم تجري إال في نهاية عام .مراحل وأجلت المرحلة الخامسة ولم تنفذ 2005-2004مراحل إجراء االنتخابات في أعوام لمرحلة األولى:ا 2005-2004االنتخابات المحلية رحلة وما نشرته حول االنتخابات المحلية في فلسطين فان الم ،وفقا للجنة االنتخابات المركزية -27بتاريخ ،هيئة محلية في الضفة 14في غزة و 22منها ،هيئة محلية 36األولى أجريت في نتخاب مجالس المتعلق با 1996لسنة 5، حيث اتبع نظام األغلبية وفقا لقانون رقم 1-2015 .الهيئات المحلية المرحلة الثانية: 2005-2004االنتخابات المحلية -5-5هيئة محلية في تاريخ 82حصلت المرحلة الثانية على نطاق أوسع حيث اشتركت فيها وعلى نفس النظام المتبع في المرحلة ،هيئات في قطاع غزة 6هيئة في الضفة و 76منها ،2005 .األولى المرحلة الثالثة: 2005-2004المحلية االنتخابات ،ربيةجميعها في الضفة الغ ،هيئات محلية 104أما المرحلة الثالثة من االنتخابات فقد أجريت في ظام التمثيل النسبي وفقا لقانون انتخابات مجالس الهيئات المحلية ن، واتبع 2005-9-29بتاريخ .2005لسنة 10رقم 33 المرحلة الرابعة: 2005-2004االنتخابات المحلية هيئة محلية في الضفة والقطاع وشاركت هذه 40كانت الهيئات التي شاركت في هذه االنتخابات م.2005-12-15بتاريخ ،ودونما أي تعديل عليه ،الهيئات وفقا لنظام المرحلة الثالثة ولم ،ياسيةوقاطعتها تنظيمات س 2011أعيدت االنتخابات للهيئات المحلية مرة ثانية في عام ي فحلية وبالتالي فإن الهيئات الم ،تسمح الحكومة المقالة في غزة بإجراء االنتخابات في قطاع غزة فة كما أنها في الض ،سنوات وفقا لما ينص عليه القانون 4غزة لم تجري فيها االنتخابات بعد .م2008 الغربية جرت متأخرة عن موعدها الذي ووفقا للقانون يفترض أنه تم في عام وذلك 2008لسنة 9فقد تم تعديله بموجب قرار بقانون رقم ،أما قانون الهيئات المحلية الفلسطيني .مواد قانونية 8ب -:من بينها ،إضافة إلى ذلك ينظم عمل الهيئات المحلية عدة قوانين وأنظمة مشروع نظام رسوم المالهي العمومية للهيئات المحلية -1 2009عام قانون الكهرباء العام ل -2 م1953( لسنة 2قانون اإلستمالك رقم ) -3 م.2005( لسنة 7قانون التقاعد رقم ) -4 ( لسنة 11قانون ضريبة األبنية واألراضي داخل مناطق البلديات والمجالس المحلية رقم) -5 م.1954 م.1953(لسنة 16قانون الحرف والصناعات رقم ) -6 م1955(لسنة 30قانون ضريبة األراضي رقم ) -7 م1966(لسنة 79المدن والقرى واألبنية رقم ) قانون تنظيم -8 م1966( لسنة 89قانون رخص المهن رقم ) -9 م.2005(لسنة 7م بشأن تعديل قانون التقاعد رقم )2007(لسنة 5قرار بقانون رقم ) -10 وكذلك ،إضافة إلى هذه القوانين تنظم عمل الهيئات المحلية بعض قرارات مجلس الوزراء -أ -:اء مصادق عليها ومنشورة في الجريدة الرسمية من بينهاأنظمة صادرة عن مجلس الوزر 2013نظام ربط المساكن والمنشآت بشبكة المجاري العامة لعام .1 34 2012نظام رواتب رؤساء الهيئات المحلية ومكافآت أعضاء المجلس لعام .1 النظام المالي للهيئات المحلية .2 م 1997( لسنة 3نظام أسواق الجملة الخضار و الفواكة رقم ) .3 م 1998( لسنة 5نظام الالفتات واإلعالنات في منطقة الهيئة المحلية رقم ) .4 م 2006( لسنة 1النظام األساسي لمجالس الخدمات المشتركة رقم) .5 م1956( لسنة 1نظام ضريبة المعارف رقم ) .6 م 1998( لسنة 4نظام المسالخ في الهيئات المحلية رقم ) .7 م1998( لسنة 1ي الهيئات المحلية رقم )نظام بشأن توريد وتنفيذ األعمال ف .8 2009( لسنة 1نظام موظفي الهيئات المحلية رقم ) .9 م 1998( لسنة 2نظام مواقف المركبات للهيئات المحلية رقم ) .10 2010( لعام 20نظام معدل لنظام موظفي الهيئات المحلية رقم ) .11 جالس الهيئات بشأن تخصيص عدد المقاعد في بعض م 2010( لسنة 2مرسوم رقم ) .12 .المحلية .2011نظام إجراءات انتخاب مجالس الهيئات المحلية لسنة .13 .م2011( لسنة5هيئات المحلية رقم )نظام األبنية والتنظيم لل .14 وظائف وأدوار الهيئات المحلية (منه صالحيات ووظائف 15م في المادة )1997لسنة 1تضمن قانون الهيئات المحلية رقم -:( من نفس القانون بما يلي15المحلية والتي حددتها المادة )وسلطات الهيئات نشاء .1 لغاؤها وتعديلها وتعيين عرضها واستقامتها وتعبيدها وا تخطيط البلدة وفتح الشوارع وا نارتها وتسميتها أو ترقيمها وترقيم بناياتها وتجميلها أرصفتها وصيانتها وتنظيفها وا بة ما يقع على الشوارع من األراضي المكشوفة وتكليف وتشجيرها ومنع التجاوز عليها ومراق أصحابها بإقامة األسوار حولها. مراقبة إنشاء األبنية وهدمها وترميمها وتغيير أشكالها وتركيب :المباني ورخص البناء .2 نشاء المالجئ وا عطاء رخص إلجراء هذه األعمال وتحديد موقع المصاعد الكهربائية وا 35 مساحتها إلى مساحة األرض المنوي إنشاؤها عليها وضمان توفر البناية وشكلها ونسبة الشروط الصحية فيها. فات تزويد السكان بالمياه الصالحة للشرب أو ألية استعماالت أخرى وتعيين مواص :المياه .3 منع و لوازمها كالعدادات والمواسير وتنظيم توزيعها وتحديد أسعارها وبدل االشتراك فيها ألقنية واألحواض واآلبار.تلويث الينابيع وا تزويد السكان بالكهرباء وتحديد أسعار االستهالك وبدالت االشتراك بما ال :الكهرباء .4 يتجاوز الحد األعلى المحدد من الوزارة. دارتها ومراقبتها. :المجاري .5 إنشاء المجاري والمراحيض العامة وا نشاؤها وتعيين أ :األسواق العامة .6 ي كل فنواع البضائع التي تباع تنظيم األسواق العامة وا منها وحظر بيعها خارجها. تنظيم الحرف والصناعات وتعيين أماكن خاصة لكل صنف منها :الحرف والصناعات .7 ومراقبة المحالت واألعمال المقلقة للراحة أو المضرة بالصحة العامة. تالجمع النفايات والفضالت من الشوارع والمنازل والمحالت العامة و :النظافة .8 فها نقلها وا وتنظيم ذلك. -:الصحة العامة والرقابة عليها .9 اتخاذ جميع االحتياطات واإلجراءات الالزمة للمحافظة على الصحة العامة ومنع .أ تفشي األوبئة بين الناس. مراقبة المساكن والمحالت األخرى للتثبت من تصريف نفاياتها بصورة منتظمة ومن .ب ات العامة واتخاذ التدابير إلبادة البعوض والحشر نظافة األدوات الصحية في المحال األخرى ومكافحة الفئران والجرذان والزواحف الضارة. طات إنشاء المسالخ وتنظيمها وفحص الحيوانات والدواجن المعدة للذبح واتخاذ االحتيا .ت لمنع إصابتها باألمراض وتعيين مواقع لبيعها ومراقبة ذبحها وتصريف بقاياها. 36 خاذ ة واتلخبز واللحوم واألسماك والفواكه والخضراوات وغيرها من المواد الغذائيمراقبة ا .ث تالف الفاسد منها وتحديد أسعارها ومكافحة الغالء اإلجراءات لمنع الغش فيها وا بالتنسيق مع الجهات الحكومية المختصة. إنشاء مراكز لإلسعاف ومصحات ومستشفيات وغير ذلك من المؤسسات الصحية .ج قبتها بالتنسيق مع الجهات الحكومية المختصة.ومرا ما السينتنظيم ومراقبة المطاعم والمقاهي والنوادي والمالعب ودور التمثيل و :المحالت العامة .10 -11والمالهي العامة األخرى وتحديد مواعيد فتحها وا غالقها واستيفاء رسوم بيع تذاكرها. ات والحمامات ومحالت السباحة في البرك إنشاء الساحات والحدائق والمنتزه :المتنزهات والبحيرات على الساحل ومراقبتها وتنظيمها. اتخاذ االحتياطات :االحتياطات للسيول والفيضانات والحرائق والكوارث الطبيعية وغيرها .11 تخاذ لمواجهة أخطار السيول والفيضانات ولمنع الحرائق ومراقبة الوقود والمواد المشتعلة وا مواجهة الكوارث الطبيعية وا غاثة المنكوبين.االحتياطات ل ة ثقافيإنشاء المتاحف والمكتبات العامة والمدارس والنوادي ال :المؤسسات الثقافية والرياضية .12 والرياضية واالجتماعية والموسيقية ومراقبتها بالتنسيق مع الجهات الحكومية المختصة. ة مواقف مركبات النقل ضمن حدود الهيئإنشاء وتعيين وتنظيم :وسائل النقل البري والبحري .13 لهيئة انطقة المحلية ومراقبتها ومراقبة القوارب والسفن والبواخر التي تعمل في المياه التابعة لم المحلية بالتنسيق مع الجهات الحكومية المختصة. مراقبة وتنظيم الباعة المتجولين والحمالين و :الباعة المتجولون و البسطات والمظالت .14 طات والمظالت.البس سواق ي األفمراقبة األوزان والمكاييل والمقاييس ودمغها ووزن ما يباع بالجملة :األوزان والقبان .15 العامة. مراقبة اللوحات واإلعالنات وتنظيمها. :اإلعالنات .16 هدم األبنية التي يخشى خطر سقوطها أو المضرة أو التي تنبعث منها روائح :هدم األبنية .17 ك بعد إنذار صاحبها أو شاغلها أو المسؤول عنها.كريهة مؤذية وذل 37 بيع فضالت الطرق مما أستملك للمشاريع العامة أو استغاللها. :فضالت الطرق .18 نشاء المالجئ للمحتاجين ومراقبة جمع التبرعات في األماكن العا :التسول .19 مة. منع التسول وا لغاؤها وتعيين مواقعها ومواصف :المقابر-21 م نقل الموتى ودفنهم وتنظيو اتها إنشاء المقابر وا سيق مع الجهات الحكومية المختصة.الجنازات والمحافظة على حرمة المقابر وذلك بالتن مراقبة الفنادق والنزل العمومية وتنظيمها. :الفنادق .20 شي مراقبة الدواب المستخدمة في النقل والجر وتنظيم أسواق بيع الحيوانات والموا :الدواب .21 ج هذه األسواق.وحظر بيعها خار ضالة الكالب: مراقبة الكالب وتنظيم اقتنائها وترخيصها والوقاية من أخطارها والتخلص من ال .22 أو العقورة منها. ظفين إقرار مشروع الموازنة السنوية والحساب الختامي ومالك المو :الموازنة ومالك الموظفين .23 قبل إرسالها إلى الوزارة للتصديق عليها. قامة :تلكات الهيئة المحليةإدارة أموال ومم .24 ة ة الالزمألبنياإدارة أمالك الهيئة المحلية وأموالها وا .فيها وتأجيرها ورهنها لمدة ال تزيد على ثالث سنوات وقبول الهبات والوصايا والتبرعات أو القيام بأي عمل آخر يقتضي عليه القيام به بمقتضى أحكام هذا القانون :الوظائف األخرى .25 أو قانون آخر. أي تشريع حق للمجلس وبموافقة الوزير أن يضع أنظمة ي -:ب( تخويل المجلس صالحية وضع أنظمة ي فلتمكينه من القيام بأية وظيفة من الوظائف أو ممارسة أية صالحية من الصالحيات المذكورة و هذا القانون وأن يضمن تلك األنظمة أية ضرائب أو رسوم أو عوائد أو غرامات أو نفقات أ أ ( )مخالفات. إذا تولت إحدى الجهات الحكومية األخرى أي عمل من األعمال المذكورة في الفقرة جلس من هذه المادة كجزء من أعمالها وجب عليها التنسيق مع الوزارة التي تقوم باستطالع رأي م .لعملذلك ا الهيئة المحلية في جميع التشريعات والنظم والترتيبات التي تضعها لتنظيم أو مراقبة 38 الرقابة على الهيئات المحلية :الفرع الثاني لك ا تمتيعتبر موضوع الرقابة على الهيئات المحلية أمرا مهما كي ال تشعر الهيئات المحلية بأنه لو تمارس أنشطتها كما يح ،وبالتالي تصبح وكأنها هيئات مستقلة عن الدولة ،استقالال كامال نها تلبي أد من توضع القوانين وال بد من الرقابة على الهيئات المحلية للتأك لذلك ،إلداراتها المتعاقبة .وبأنها تتبع القوانين واألنظمة ،ما يريده المشرع من إنشائها فقد تضمن ،وتعد الرقابة على الهيئات المحلية جزءا من القانون الذي ينظم عمل الهيئات المحلية منه بأن دوائر رقابة الحكم المحلي 35م في المادة 1997لسنة 1قانون الهيئات المحلية رقم ،ومراجعة جميع معامالتها المالية واإلدارية والقانونية ،تتولى عملية فحص الحسابات للهيئة المحلية وجرد الموجودات من قبل فاحصين مختصين تكلفهم الوزارة بذلك أو هيئة الرقابة العامة. منه 5حيث تضمنت المادة رقم 2008لسنة 9رار بقانون رقم ثم تم تعديل هذه المادة بموجب ق بحيث أناط القانون بوزير الحكم المحلي تشكيل لجان رقابة ،من القانون األصلي 35تعديال للمادة وتفتيش تقوم في أي وقت بإجراء أعمال الرقابة على جميع معامالت الهيئة المحلية المالية واإلدارية مية والتأكد من مطابقة هذه المعامالت للقوانين واألنظمة، وألزم رئيس الهيئة والقانونية والتنظي كما أن للوزير اتخاذ اإلجراءات الالزمة ،المحلية بتقديم جميع التسهيالت الالزمة للقيام بهذه المهام .لتصويب المخالفات والتجاوزات في حال ثبوتها ن مقابة كذلك هناك ر ،دارة خاصة للرقابة والتوجيهوتتضمن وزارة الحكم المحلي في إحدى إداراتها إ لماليةقانون ديوان الرقابة اديوان الرقابة المالية واإلدارية على الهيئات المحلية حيث تضمن انت من في الفصل الرابع منه الجهات الخاضعة لرقابة الديوان فك2004( لسنة 15واإلدارية رقم ) .هيئات المحلية ومن في حكمهابين هذه الجهات في البند الثامن ال -:اإلدارة العامة للتوجيه والرقابة في وزارة الحكم المحلي ،بحيث تتضمن عددا من اإلدارات ،تتوزع مديريات الحكم المحلي في كافة المحافظات الفلسطينية ث تقوم هذه حي ،ومن بين هذه اإلدارات إدارة الرقابة والتي تتبع إلى اإلدارة العامة للتوجيه والرقابة وقد وضعت هذه اإلدارة عددا ،اإلدارة بالرقابة اإلدارية والمالية والهندسية على عمل الهيئات المحلية والذي تم ،من األهداف واالختصاصات من خالل دليل إجراءات الرقابة على عمل الهيئات المحلية 39 والذي يعتبر ،ل الوزارةوضعه من قبل لجنة مختصة في وزارة الحكم المحلي بناء على قرار وكي .المرجع للعاملين في الدوائر الرقابية أهداف الرقابة تضمن دليل إجراءات الرقابة على عمل الهيئات المحلية عددا من األهداف المرجوة من عملية م العا اتخاذ اإلجراءات الالزمة لضمان سالمة النشاط المالي وحسن استخدام المال ،الرقابة تضمنت وضمان كفاءة األداء وحسن استخدام السلطة والكشف عن ،راض التي خصص من أجلهافي األغ .االنحرافات أينما وجدت من بينها تحديد مدى ،إضافة إلى هذه األهداف فقد تضمن الدليل عددا من األهداف األخرى حقيق وت ،وضوعةاالنسجام والمطابقة بين النشاط المالي واإلداري للهيئات المحلية وبين القوانين الم .يةإلدار وتعزيز الثقة في السياسات المالية وا ،ضمان للشفافية والنزاهة والوضوح في األداء العام ،حليةت المفقد أنيط بها مهمة تطوير مستوى االتصال مع الهيئا ،أما الدارة العامة للتوجيه والرقابة قة في والمواصفات واإلجراءات المطبواالرتقاء بالمعايير ،وخلق بيئة قانونية لعمل هذه الهيئات نشاء عالقة تكاملية بين الدوائر األخرى ،ودعم العنصر البشري ،عملية التوجيه والرقابة لوزارة في ا وا جية ,وكذلك التنسيق مع الجهات الرقابية الخار ،والمديريات المختلفة من خالل نظام اتصال فعال .والجهات الرقابية على المستوى الوطني ل هذهمراجعة دليل إجراءات عمل الرقابة اإلدارية والمالية يسهم في الفهم األوسع لطريقة عم إن ة ألنظمحيث أن عمل هذه اإلدارة والتوجيهات المتبعة فيها تكون متوافقة مع القوانين وا ،الدائرة عمل اكم لالمعمول بها في الهيئات المحلية أي أن الرقابة تكون على تطبيق القانون والنظام الح ة علىإضافة إلى التعديالت التي تجري على هذه القوانين واألنظمة وتشمل رقاب ،الهيئات المحلية .كافة الشؤون المالية واإلدارية وكذلك الرقابة الهندسية الفرع الثالث: عالقة الهيئات المحلية بمؤسسات السلطة المركزية كم المحلي لعالقة ما بين الهيئات المحلية ووزارة الحا -أ 40 ة من جموعم ،تنظم العالقة ما بين الهيئات المحلية ووزارة الحكم المحلي التي تمثل السلطة المركزية ة من فوزارة الحكم المحلي مسؤول ،القوانين واألنظمة والتي تم استعراضها مسبقا في هذا البحث من ،تواألنظمة والتعليما خالل دائرة التوجيه والرقابة عن التأكد من التطبيق الصحيح للقوانين بما في ذلك الموافقة على إعداد الموازنة ووضع اللوائح ،خالل عدد من اإلجراءات الرقابية .والتعليمات التي تضمن تحقيق األهداف المتوخاة من إنشاء اإلدارة المحلية ها ظيم عملوتن ،وكذلك تقوم وزارة الحكم المحلي بمراجعة الخطط اإلستراتيجية للهيئات المحلية محليةوتصنيف المجالس ال ،والمصادقة على موازناتها ،واستقبال الشكاوى من المواطنين ومراجعتها كما وتشرف الوزارة على ضمان استالم اإلدارات الجديدة للهيئات ،إلى مجالس قروية وبلديات و جماعية أوومتابعة الشواغر إن حصلت في الهيئة المحلية نتيجة استقاالت فردية أ ،المحلية ن وتقوم الوزارة أيضا بمراجعة المخططات الهيكلية ودراستها من اجل اعتمادها م ،ظروف طارئة .الدوائر األخرى .العالقة بين الهيئات المحلية والوزارات األخرى ذا هوال يمكن حصر هذه العالقة في ،تتواصل الهيئات المحلية مع العديد من المؤسسات الحكومية ا سنلقي الضوء بشكل سريع على عالقة الهيئات المحلية مع عدد من المؤسسات البحث لكنن :الحكومية نذكر من بينها :عالقتها بوزارة المالية ض فر بعإن العالقة ما بين وزارة المالية والهيئات المحلية تتعدد جوانبها فنجد أن الوزارة تو .المشاريع للهيئات المحلية وتمولها .التي تحصلها الهيئات المحلية ويذهب ريعها إلى وزارة الماليةكذلك رخص المهن ب من إضافة إلى رسوم النقل على الطرق والتي تدفعها وزارة المالية إلى الهيئات المحلية بتنسي النسبة % منها وتحويلها لصالح فاتورة المياه أو الكهرباء وذلك ب50وزير الحكم المحلي وبعد خصم .ي لم تلتزم بتقسيط ديونها المتراكمة عليهاللهيئات المحلية الت 41 :عالقتها بوزارة التربية والتعليم ث ذكر المدارس حي 13البند 15في المادة رقم 1997لسنة 1تضمن قانون الهيئات المحلية رقم اضية سمح للهيئات المحلية إنشاء المتاحف والمكتبات العامة والمدارس والنوادي الثقافية والري .تماعية والموسيقية ومراقبتها بالتنسيق مع الجهات الحكومية المختصةواالج :عالقتها بوزارة السياحة واآلثار ولها تعنى وزارة السياحة واآلثار بمسألة الحفاظ على اإلرث الحضاري والتاريخي وزيادة الوعي ح اء طاء رخص البنوالتنسيق مع الهيئات المحلية يتمثل في عدة جوانب لعل أبرزها يتمثل بمنع إع لى دونما موافقة من وزارة السياحة واآلثار لضمان عدم وجود تهديد للمناطق األثرية، عالوة ع ئات الهي التنسيق مع الهيئات المحلية حال استقدام وفود سياحية لزيارة األماكن األثرية داخل نطاق .ي تلك المناطقوما لذلك من أثر في تحسين اإليرادات المحلية للمواطنين ف ،المحلية :عالقتها بوزارة األشغال العامة ة لواقعتشرف وزارة األشغال العامة على الطرقات العامة التي تمر من مختلف المناطق الفلسطينية ا ع وتتواصل م ،تحت سيطرة السلطة الفلسطينية بموجب االتفاقيات الموقعة مع الجانب اإلسرائيلي نحة وجلب المشاريع لها بالتعاون مع الجهات الما ،لشوارعالهيئات المحلية من أجل صيانة هذه ا .واإلشراف على تنفيذ هذه المشاريع عالقتها بوزارة الصحة تتواصل الهيئات المحلية مع وزارة الصحة فيما يتعلق برخص الحرف والصناعات لضمان سالمة ر موافقة من وزارةكذلك وقبل منح أي ترخيص بناء ألي مواطن يشترط إحضا ،المنشآت التجارية .الصحة لضمان سالمة الصحة العامة ومطابقة البناء لشروط الصحة العامة عالقتها بوزارة الداخلية تي تواجه الهيئات المحلية عددا من الشكاوى ال ،في إطار عملها وفق القوانين المنصوص عليها أوفات متعلقة بالبناء مثال كما هو الحال عندما تحدث أي مخال ،تستدعي تدخل األجهزة األمنية عامة.مثل قيام جهة ما بإلحاق الضرر بالمرافق ال ،تعديات للقانون داخل مناطق الهيئات المحلية 42 تي ية الوتعتبر هذه أمثلة بسيطة عن عالقة الهيئات المحلية بغيرها من الوزارات والمؤسسات الحكوم ا سيق مانية إنشاء عالقة جديدة تقوم على التنومن هنا جائت الفكرة للباحث بدراسة إمك ،تتبع لها ين وب ،بين وزارة المالية كونها الجهة المسؤولة عن تحصيل الضرائب ضمن دوائرها المختصة بذلك ي فالهيئات المحلية التي وكما الحظنا من خالل دراسة اإلطار النظري لها بأنَّ لها دور هام مختلف المناطق إذا ما تم تهميش هذه الهيئات فال يمكن تصور الحياة في ،المجتمع المحلي .المحلية من قبل المواطنين سواء تمتعو بالشخصية المعنوية أو الشخصية الطبيعية 43 الفصل الثاني التهرب الضريبي لدى أصحاب المهن الحرة إلىمدخل .وعواقبه ،صوره ،ذرائعه ،داللة التهرب الضريبي :األول المبحث النظام الضريبي :األول المطلب تعريف النظام الضريبي :الفرع األول يشكل النظام الضريبي مجموعة من الحقوق والواجبات التي تنظم عمل اإلدارة المسؤولة عن أي أنها مجموعة ،وتنظم كذلك حقوق وواجبات المكلفين بدفع الضريبة ،تحصيل الضرائب فقا و ،هابمر بتحصيل الضريبة وتسوية النزاعات المتعلقة اإلجراءات الواجب إتباعها حينما يتعلق األ ون متلكممن ي ،ويحال تنفيذه إلى الجهات المختصة ،إلطار قانوني يتم إقراراه من السلطة التشريعية .ووفقا للقانون ،القدرات والمؤهالت الالزمة لذلك عة محددة ومختارة من " مجمو ( بأنَّ النظام الضريبي هو288ص ،2013هيثم محمد ) أوردوقد ي فالصور الفنية للضرائب تتالءم مع الواقع االقتصادي واالجتماعي والسياسي للمجتمع، وتشكل بية مجموعها هيكال ضريبيا متكامال يعمل بطريقة محددة من خالل التشريعات والقوانين الضري .واللوائح التنفيذية من أجل تحقيق أهداف النظام" :عناصر النظام الضريبي بما يلي (8، ص2004) وتلخص سمر الدحلة مجموعة األهداف والغايات المحددة التي يسعى النظام لتحقيقها، وهي مشتقة مـن أهـداف -أ السياسة المالية المتبعة. .مجموعة الصور الفنية للضريبة، والتي تمثل وسائل تحقيق األهداف -ب ية، لتفسير إلى القرارات التنفيذية والمـذكرات امجموعة التشريعات والقوانين الضريبية، باإلضافة -ت والتي تمثل إجراءات وطريقة عمل النظام الضريبي وأجهزته فـي تحقيقـه ألهدافه. 44 تعريف الضريبة. :الفرع الثاني ى عل ،ةبشكل إلزامي وبصفة نهائي ،تعرف الضريبة بأنها اقتطاع نقدي إجباري يدفعه األفراد للدولة "اقتطاع :( بأنها238، ص 2012) أحمدوقد عرفها ،ودونما مقابل ،الجماعةاعتبار أنه عضو في على لدولةوالضريبة أداة مالية تلجأ إليها ا ،نقدي جبري يتحمله المكلفون بصفة نهائية وبدون مقابل تضى موارد الوحدات االقتصادية المختلفة من أجل تغطية األعباء العامة وتحقيق أهدافها على مق .اتها "أيديولوجي ولة " اقتطاع مبلغ نقدي بشكل إجباري يدفعه الممول للد :( بأنها170، ص2008فيما عرفها فليح ) وبدون حصوله على مقابل خاص مباشر لتحقيق نفع عام يتماشى مع أهداف الدولة ويسهم في تحقيقها ". -:من هنا نجد أن عناصر الضريبة ووفقا لهذه التعاريف تقسم إلى ويعتبر دفع الضريبة ،تدفع الضريبة في العصر الحديث بشكل نقدي :غ نقديالضريبة مبل -1 فلو أنَّ التحصيل يتم بشكل عيني كأن تقوم ،بشكل نقدي أكثر سهولة في تحصيله واتفاقه د واضطرت أن توج ،لواجهت صعوبة في إعادة بيعها ،الدولة باقتطاع جزء من المحاصيل مثال تباع إجراءات مختلفة من أجل ضمان بيعها ،حاصيلمخازن مالئمة للحفاظ على الم وا و كما هو الحال أيضا ل ،وضمان صحة تقديرها والحصول على األموال ومن ثم إعادة إنفاقها مثل الضريبة على دخول شركات ،قررت الحكومة اقتطاع الضريبة على مؤسسة خدماتية طاع ويجافي المنطق، فاالقت ،لعقلاألمن الخاصة ألصبح تبديل الخدمة بنقود أمر ال يتصوره ا .النقدي الوارد في تعريفات الضريبة من أجل ضمان سهولة تحصيلها وانفاقها :الضريبة اقتطاع إجباري -2 وتنظم عمل ،تمارس الدولة سيادتها على اإلقليم بمن فيه من شخصيات طبيعية واعتبارية وبالطبع فان هذه السيادة تعطي ،يعيةالدولة عدد من السياسات والقوانين تضعها السلطة التشر فال خيار لدى المكلف بالتخلف عن ،بما في ذلك قانون الضريبة ،الحق للدولة بفرض القانون فالقانون هو ،دفعها إال إذا أباح القانون ذلك وفق شروط محددة ترتئيها السلطة التشريعية والدولة بموجب سيادتها ،االمنظم لإلجراءات المتعلقة بسداد الضريبة وتحصيلها وفرضه 45 فمتى أقرت الضريبة أصبح من الواجب االلتزام بذلك ممن يفرض ،تفرضها بشكل إجباري .القانون عليهم ذلك :الضريبة تفرضها الدولة -3 ألنَّ في ،أو من مؤسسات غير حكومية ،وال يمكن تصور فرض الضريبة من القطاع الخاص فإذا ما فرضت ،من أجل تغطية أعباء الدولة العامة ذلك مخالفة لروح الضريبة التي وجدت وانطوت تحت ،الضريبة من قبل مؤسسة خاصة أصبح الهدف من دخلها إفادة قطاع محدد فمحصلة الغرامة ،كغرامة تأخير سداد دفعات قرض لمؤسسة تمويل خاصة ،تعريف الغرامة .في هذه المؤسسةتضاف إلى إيرادات المؤسسة وتوزع في النهاية على المستثمرين ووفق هذا العنصر فالضريبة تفرض من قبل الدولة بموجب قانون يتم سنه من خالل السلطة .ويعهد بتطبيقه إلى دوائر متخصصة بذلك تحدد من قبل أجهزة الدولة ،التشريعية يتحمل دفع الضريبة المكلفون بدفع الضريبة: -4 لسنة 8والمكلف وفقا للقرار بقانون رقم ،ذلكمن هنا نجد أن الضريبة يتحمل دفعها المكلفون ب طاعها أو توريدها ـة أو اقتـع الضريبــدفـــص ملزم بـــخـــكل ش :المتعلق بضريبة الدخل هو 2011 .بموجب أحكام هذا القرار بقانون وبدون مقابل ،( الضريبة تفرض بصفة نهائية5) داد الستر وهذا ال يلغي ا ،بعدما يتم دفعها ،دهاتفرض الضريبة بصفة نهائية أي أنه ال مجال الستردا ولكن المقصود أنها بصفة ،المبني على وجود أخطاء في احتسابها والتي قد تحدث لسبب أو آخر قد التي نهائية أي أنها ال تعاد الى المكلف بعد دفها، فعلى سبيل المثال تختلف الضريبة عن المنح لف فالمك ،معينة أو مواقف سياسية أو إصالحات اقتصادية تكون مشروطة بالتزام الدولة بإجراءات تبطت وهنا تتضح الصورة إذا ما ار ،ال يلزم الدولة بأداء معين كي ال يسترد أمواله التي دفعها دولة أي أن المكلف ال يشترط على ال ،الضريبة في تعريفها بعنصر عدم وجود مقابل ألداء الضريبة نما يدفعها ألنه قام بعمل معين وفق القانون يست ،لضريبةالقيام بعمل معين مقابل دفع ا ع حق دفوا وتوفر له مختلف ،وذلك للمشاركة في تحقيق أهداف الدولة التي يحيا في ظاللها ،الضريبة .الخدمات والميزات 46 .التطور التاريخي للضريبة في فلسطين :لثالفرع الثا ف وأهدا ،كان لكل منها وجهة نظر مختلفة ،تتعاقبت على إدارة فلسطين عدد من الهيئات والسلطا ( بأنَّ " ضريبة الدخل 31، ص2004وقد أورد منصور ) ،معينة حول الضريبة وفرضها وأهدافها في فلسطين فرضت ألول مره وبصوره رسـميه فـي عهـد االنتـداب البريطاني على فلسطين، وكان م. 1941/9/1ول من تاريخ م وأصبح ساري المفع1941لسنة 23ذلك بصدور قانون رقم وفلسطين هي رابع دولة عربية فرضت فيها ضريبة الـدخل بصـورة رسمية وهذا القانون قام ال من تجار وأصحاب مح ،باستحداث سلطة إدارية لها صالحية تطبيق وتنفيذ أحكام هـذا القـانون ك حرف أو المهن وكذلوفي هذا القانون تم بيان المحال أو المطارح التي تفرض عليها ضريبة ال الرواتب واألجور وما في حكمها، وكذلك صافي قيمة اإليجار السنوي ألي بناية وحصص األسهم ص ألشخاوالفوائد. وهذا القانون أيضا اخذ بمبدأ اإلقليميـة كمـا فـرض ضـريبة تصاعدية على دخل ا اتي ذ بفكرة التقدير الذوهذا القانون أخ %15% وعلى الشركات بنسـبة 30% وانتهت بـ 5بدأت بـ نظم و في فلسطين ألول مره، كما وقام هذا القانون بتنظيم كيفية التقدير واالعتراض واالستئناف م 1947العقوبات المترتبة على عدم دفع الضـريبة وقـام أيضـا بترتيب إجراءات التحصيل وفي عام كبيرا هـذا القانون لم يحدث تغيرا م و 1947لسـنة 13تم تعديل القانون السابق وصدر القانون رقم إال أنه انشأ مطارح جديدة للضريبة حيث أخضع األرباح التي تأتي من أي ملك بخالف المباني عمل ، كماواألراضي واألبنية الصناعية، كما أنه اخضـع أربـاح التصـدير واألرباح الزراعية للضريبة لضريبةسـتة شرائح وزيادة الحد األقصى لمعدالت اهذا القانون على تخفيض الشرائح الضريبية إلـى % وفرض ضريبة نسبيه على 50% وتنتهي بحد أعلى يصل إلى 5بحيث أصبحت تبدأ من نسبة % كما عمل هذا القـانون على معالجة االزدواج الضريبي ".25الشركات بنسبة عت فلسطين تحت حيث وق ،حتى جالء االنتداب البريطاني ،وبقي الوضع في فلسطين كما هو فيما كانت الضفة الغربية تحت اإلدارة األردنية التي ،االحتالل اإلسرائيلي في بعض المناطق 12، وفرض فيما بعد القانون رقم 1951لسنة 50فرضت قانونا مؤقتا للضريبة وهو القانون رقم أما في قطاع غزة فقد ،1964لسنة 25، وبقي معموال به حتى أصدر القانون رقم 1951لسنة 47 أبقت اإلدارة المصرية على القوانين التي كان معموال بها أيام االنتداب البريطاني كما سبق وذكرنا .في هذا البحث وبقيت القوانين سارية المفعول في ،1967وقعت فلسطين تحت االحتالل اإلسرائيلي في العام تي عدلت الشرائح الضريبية ولم تحدث أي وصدرت بعض األوامر العسكرية ال ،الضفة الغربية وبقيت خاضعة لسلطات االحتالل العسكري اإلسرائيلي حتى نقلت ،تغييرات في الوضع الفلسطيني يث ، ح1993بعد اتفاقية أوسلو الموقعة في العام ،الصالحيات إلى السلطة الوطنية الفلسطينية لس وأنشئ المج ،ومن بينها وزارة المالية ،قدمت السلطة الوطنية الفلسطينية وأنشئت الوزارات قي ني وبوقام مجلس الوزراء آنذاك بإقرار بعض التسهيالت مع اإلبقاء على القانون األرد ،التشريعي والذي طبق ابتداء من اليوم ،2004لسنة 17الوضع كذلك حتى أقر قانون ضريبة الدخل رقم .م2005األول في العام التالي إلقراره في 17"صدر قانون ضريبة الدخل رقم :( بأنه29، ص 2014ذلك يذكر عبد الرحمن وياسر )وبعد المعدل والذي ادخل تعديالت من أهمها إعفاء أرباح وعوائد التوزيع من الشركات 2004لسنة تعديل اإلعفاء للشخص الطبيعي ،تعديل نفقات التدريب ونفقات الضيافة ،المقيمة في فلسطين % من ضريبة األمالك بعد أن كان يسمح 60لتقاص بحيث أصبح يسمح بتقاص تعديل ا ،المقيم ،ةوكذلك تم تعديل الشرائح الضريبي ،بتقاص ضريبة األمالك بالكامل من ضريبة الدخل المستحقة .وغيرها من التعديالت بشأن ضريبة الدخل الفلسطيني والذي 2011لسنة 8صدر قرار بقانون رقم 2011وفي سنة ت فاءاورفع اإلع ،ديالت كثيرة ومتعددة أهمها تغيير عملة القانون من الدوالر إلى الشيكلأدخل تع الضريبية للمكلف وزيادة مبالغ ونسب بعض المصاريف المقبولة ألغراض الضريبة مثل زيادة ح نفقات البحث والتطوير ونفقات الضيافة واالعتراف بالخسائر الرأسمالية وزيادة عدد الشرائ .وغيرها من التعديالت " ،ة للمكلف الفردي وللشركات كذلكالضريبي 48 .أهداف الضريبة :الفرع الرابع ونا فال يفرض المشرع قان ،تتعدد األهداف التي يسعى المشرع من خالل فرض الضريبة إلى تحقيقها إنما يسعى إلى تحقيق عدة أهداف لعل من الواجب ،بال أهداف وبال رؤية أو بشكل اعتباطي -:مال أهداف هذا البحث التطرق إليهاالكت :أهداف الضريبة على الصعيد االقتصادي تتحدد بصفة أساسية في تعبئة الموارد ( بأن أغراض الضريبة 240، ص2012) ،أحمديذكر ولذلك فهي تستخدم في تشجيع المدخرات ،االقتصادية وتوجيهها من أجل خدمة أغراض التنمية ما ك .ل لالستثمار وتوجيهه نحو األنشطة االقتصادية المراد تنميتهاوكذلك في التأثير على المي كما تستخدم في تشجيع بعض النشاطات ،تستخدم الضريبة كأحد أدوات تنفيذ الخطة االقتصادية د االقتصادية عن طريق إعفاء النشاط من الضريبة أو تخفيضها على دخل النشاط أو إعفاء الموا .شاطلمنتجات التي تنتج من هذا الناط أو إلغاء رسوم التصدير على ااألولية الالزمة لهذا النش :على الصعيد المالي ،جيةتراتيولتحقيق أهدافها اإلس ،تحتاج الدولة إلى األموال من أجل القيام باألعمال التي تخطط لها ،لها خططوبالتالي تبحث عن مصادر تمويل للنفقات التي ت ،بناء على الموازنة التي يتم اعتمادها كم للتح إضافة إلى كون الضريبة أداة تستخدمها الدولة ،ولعل الضرائب تعتبر مصدرا مهما للتمويل .بالتضخم أو الكساد أذا حل أيا منهما ضيفا على اقتصاد الدولة :على الصعيد االجتماعي الدولة حيث تستطيع ،تستخدم الدولة الضريبة من أجل معالجة عدد من الظواهر االجتماعية لية كظاهرة انتشار التدخين مثال أو المشروبات الروحية بفرض ضرائب عا ،لمحاربة ظاهرة معينة يع إضافة إلى أن الدولة تقوم من خالل الضريبة بضمان إعادة توز ،على هذين المنتجين وغيرهما تستقطع جزء يث أن الدولة ح –ي طبقة األغنياء ه –ومنع تكتل الثروات بيد طبقة واحدة ،الدخل وقد تستخدمها الدولة لتحفيز الزواج من ،ويعاد توزيعها على شكل نفقات متنوعة ،من دخولهم .أو تستخدمها لتشجيع اإلنجاب ،خالل منح المتزوج إعفاءات بسبب الزواج 49 .قواعد فرض الضريبة :الفرع الخامس مة سعى إلى تحقيق أهداف عاولما كانت الضريبة ت ،تطرقنا سابقا إلى تعريف الضريبة وأهدافها ية بعنا فال بد أنَّ المشرع يسعى إلى فرضها ،تخدم الدولة وتلقي بظاللها على المجتمع تبعا لذلك وكذلك لها عدد من األهداف على السياق ،فائقة كونها تمس كافة القطاعات االقتصادية -:لضريبةومن أهم القواعد التي تراعى عند فرض ا ،االجتماعي والمالي للدولة :العدالة -1 لدولةبتوفير ما يلزم ل ،وتعني العدالة أن يساهم كافة أفراد المجتمع وحسب قدرته على الدفع مفهوم العدالة بتناسب ( 65، ص 2008ويحدد فليح ) ،اع الحاجات العامةفي طريقها إلشب ق مفهوم سبية هي التي تحقوبالتالي فإن الضريبة الن ،الضريبة مع دخل الممول وثروته ث بحي ،فيما يرى البعض بأن العدالة الضريبية تتحقق عن طريق الضريبة التصاعدية ،العدالة ع ارتفاو حيث يتم الربط بين انخفاض المنفعة الحدية ،يتم الربط ما بين المنفعة الحدية والدخل مع ،وهو ما يعني اختالف التضحية الحدية التي يمثلها العبئ الضريبي الحدي ،دخل الفرد ذ األخ إال أن فكرة العدالة في المالية الحديثة لم تعد تقتصر على ،اختالف دخل الفرد وثروته نما تمتد لتتضمن إعفاءات من الضريبة مقابل اعتبارات شخصية ،بالضريبة التصاعدية وا عالوة على األخذ بمعدالت ،واعتبارات أخرى تقتضيها العدالة في فرض الضريبة ،وعائلية .تبعا لنوع الدخل ولنوع النشاط الذي تفرض عليهضريبية اليقين -2 حفاظ وبالتالي ال ،ومنعا الستغالل صياغة بنود القانون الضريبي ،حتى تحقق الضريبة أهدافها د أحم ويذكر ،ال بد أن يكون القانون الضريبي وبنوده واضحا ،على المال العام وحقوق المكلفين " وجوب جباية الضريبة وفقا لقواعد محددة وواضحة ،مبدأ( بأن مفاد هذا ال239، ص2012) متها ال غموض فيها لكل من المكلف واالدارة التي تتولى الجباية سواء بالنسبة ألسس تحديد قي أو مواعيد وأساليب تحصيلها". 50 :مبدأ االقتصاد -3 تحققةإليرادات الميتعلق مبدأ االقتصاد بموازنة التكاليف المترتبة على تحصيل الضريبة مع ا ت وبمعنى أبسط يعني مبدأ االقتصاد ضرورة أن تكون النفقا ،لو تم فرض القوانين الضريبية .المدفوعة في سبيل تحقيق اإليرادات الضريبية أقل من اإليرادات المتحققة راءات جو إأ ،وتكون دونما تعقيد ،وهنا يعاد التأكيد على أن القوانين التي تتوافق مع مبدأ اليقين ،وبالتالي إجراءات تحصيل أقل كلفة ،ستسهم في فهم أفضل وأسرع ،طويلة ال فائدة مها يرادات أعلى .ومقدرة أكبر للدولة لتحقيق أهدافها تبعا لذلك ،وا :مبدأ المالئمة-4 ن وما بي ،ويعني مبدأ المالئمة أن يكون هناك تناسب ما بين مواعيد وأساليب جباية الضريبة هذا فيما ،فمن األفضل أن يطالب المزارع بدفع الضريبة بعد حصاد محصوله ،لفينظروف المك أفضل بالنسبة لرواتب ،أما األساليب فقد يكون أسلوب الخصم من المصدر ،يتعلق بالمواعيد .الموظفين من أسلوب دفع السلفيات مثال أنواع وتصنيفات الضرائب :سادسالفرع ال والذي يعرف بأنه الموضوع الذي تفرض ،ى تعريف الوعاء الضريبيبداية ال بد من التطرق إل فقد تفرض الضريبة على األرض الزراعية وقد تفرض على ما تنتجه األرض ،عليه الضريبة ج هذه إنتا وبالتالي فان وعاء الضريبة في الحالة األولى هو األرض وفي الحالة الثانية هو ،الزراعية .األرض :مكن تقسيم الضرائب باالعتماد على وعائها إلى ما يليفي ،ووفقا لما سبق دة والضريبة المتعددة حالضريبة المو :أوالُ :الضريبة الموحدة-1 حيث يقوم ،وفقا لهذا النظام يتم فرض ضريبة واحدة على مجموع الدخول المتحققة للمكلف ن مسواء ،ترة الضريبيةالمكلف بتقديم إقرار ضريبي يحدد فيه ما تحقق له من دخول خالل الف .أو جوائز حصل عليها ،أو تركات ،أو من مهنة حرة ،الوظيفة أو من عمل خاص 51 ا النظام كان هو األسلوب المميز ( بأّن "هذ37-36، ص ص 2014وآخرون ) عبد الرحمنويذكر ة ملألنظمة الضريبية البدائية والتي كانت تفرض إما كضريبة رؤوس والتي تلزم كل فرد يدفع قي أو كانت تفرض ضريبة ،معينة للدولة في فترات مختلفة بغض النظر عن مقدرة الفرد الضريبية لق وحيدة على دخل األمالك الزراعية على اعتبار أن المالك الزراعيين هم وحدهم قادرين على خ ناتج صاف وأن األرض هي مصدر اإلنتاج الوحيد وبعض االقتصاديين كان يطالب بفرض ضريبة على االستهالك العام ) األنفاق( وبعضهم طالب بفرض ضريبة على رأس المال الثابت. وحيدة -:ومن ميزات الضريبة الموحدة .البساطة والسهولة في التحصيل والجباية بسبب معرفة المطارح الضريبية الخاضعة .1 .يسهل فرضها وتعينها حسب المقدرة لكل مكلف .2 صادر الطاقة المستخدمة في اإلنتاج. صعوبة التهرب منها بسبب تعذر إخفاء م .3 -:أما عيوب هذه الضريبة ت قلة الحصيلة الضريبية بسبب تحديد مطرح واحد للضريبة فقط وبالتالي قد ال تسد حاجا .1 .الدولة ح عدم تحقيق المساواة بين المنشآت والمكلفين حيث تدفع من قبل فئة محددة تملك المطر .2 .المفروض عليه الضريبة يبي على المكلفين بها لدولة على ضريبة وحيدة تؤدي إلى زيادة العبء الضر اعتماد ا-3 .3 دون غيرهم. شكل المطلوب أداة ضعيفة في تحقيق أغراض الدولة االقتصادية واالجتماعية على ال .4 ".اقتصاديا :الضريبة النوعية -2 ون بحيث تك ،لمكلفوفقا لهذا النظام تفرض ضريبة مستقلة على كل نوع من أنواع الدخل المتحقق ل الضريبة المفروضة على التركات مختلفة عن الضريبة المفروضة على الدخول المتحققة من .وتختلف عن الضريبة المتحققة من القطاع الزراعي ،األجور والمرتبات 52 ة ( بأن مزايا الضريبة النوعية وفرة الحصيلة خاصة في الدول النامي241، ص2012) أحمدويذكر .فيها التهرب الضريبي، أما عيوبها فترجع إلى ارتفاع تكلفة جبايتهاالتي يكثر :الضرائب الشخصية وضرائب األموال :ثانياً :الضرائب على األموال-1 مثل الضريبة التي تفرض ،دونما اعتبار لشخص المكلف ،وهي الضريبة التي تفرض على األموال .المالي أو مركزه ،على بعض السلع دونما اعتبار للمستهلك -:( بما يلي38، ص2014) ،وفقا لعبد الرحمن وآخرون وتمتاز الضرائب على األموال كليفهتعدم تعسف اإلدارة الضريبية بالمكلف بوسائل التقدير والمعاينة والتدخل في شؤونه أو .1 .بواجبات والتزامات مرهقة وحيث تهتم فقط بالمادة الخاضعة للضريبة ية ذات كفاءة عالية ألن هذه الضريبة تفرض على وعاء الضريبةال تحتاج إلى إدارة ضريب .2 حيث ال يمكن إخفاؤها. -عيوبها: ة حيثغير عادلة للمكلف ألنها ال تراعي ظروفه الشخصية والعائلية وتتجاهل مقدرته التكليفي .1 .تتعامل مع جميع المكلفين معاملة واحدة لمادةن ذلك يؤثر على القيمة الرأسمالية لعدم مرونتها ألن المشرع يحجم عن تغيير سعرها أل .2 .الخاضعة للضريبة .قلة الحصيلة ألن مطرحها غير واسع ومعدلها غير مرتفع .3 :الضريبة الشخصية-2 كما تأخذ بعين ،حينما يتم فرض الضريبة ،هي ضرائب تأخذ بعين االعتبار شخصية المكلف .األسريةوظروفه ،ومركزه المالي ،االعتبار حالته االجتماعية ظروف حيث سبق وأن عرفنا العدالة بأنها تراعي ،تمتاز الضريبة الشخصية بتحقيقها لمبدأ العدالة دارةأما عيوبها فتتمثل بحاجة المكلف إلى تقديم إقرارات وتدخل اإل ،المكلف ومقدرته التكليفية لة المكلف وصدقإضافة لكونها تتطلب مهارات عالية للمقدر حتى يقوم بالتأكد من حا ،بشؤونه .المعلومات التي يقدمها 53 : .الضريبة المباشرة والضريبة غير المباشرةثالثا :الضريبة المباشرة - 1 ( هو الشخص الذي يدفع مبلغ الضريبةوهي الضريبة التي تفرض على المكلفين ) المكلف و ي يبة المباشرة هوالضر .والتي تشمل مركزه المالي )الدخل والثروة ( ،بشكل مباشر وسنوي .هالتي تستقر بصورة نهائية على عاتق المكلف دون أن يكون باستطاعته نقل عبئها إلى غير مثل الضريبة .أي أن الضريبة المباشرة تستوفى من المكلف مباشرة دون تدخل أي وسيط .على الرواتب واألجور :الضريبة غير المباشرة - 2 أي أن دافع الضريبة يعكسها على أشخاص ،ى اآلخرينوهي الضريبة التي يمكن نقل عبؤها إل فإذا استورد احد األشخاص سلعة معينة من الخارج ودفع عنها ،مثل ضريبة الجمارك ،آخرين ا أم ،فان هذه الضريبة تكون مباشرة له أذا ابقي السلعة الستعماله الشخصي ،ضريبة جمركية لى يف الضريبة إلى ثمن البيع أي نقلها إإذا باع المستورد تلك السلعة إلى غيره فانه سيض وبالطبع ،اآلخرين وبالتالي تخلص من عبئها وأصبحت ضريبة غير مباشرة يدفعها اآلخرون .هناك ظروف اقتصادية مثل العرض والطلب لها تأثير في إمكانية نقل أعباء الضريبة اإلطار القانوني للضرائب في فلسطين :سابعالفرع ال يعات الضريبية المنظمة للضرائب المباشرة القوانين والتشر :ضريبة الدخل -1 ينما تعددت القوانين التي نظمت ضريبة الدخل في األراضي الفلسطينية وهذا ما تطرقنا إليه ح رار إال أن القانون المطبق حاليا هو الق ،تحدثنا عن التطور التاريخي للضريبة في فلسطين .يبة الدخلبشأن ضر 2011لسنة 8بقانون رقم ضريبة األمالك -3 داخل حدود 1954لعام 11يسري قانون ضريبة األبنية واألراضي داخل مناطق البلديات رقم .البلديات 54 القوانين والتشريعات الضريبية للضرائب غير المباشرة رسوم الجمارك والمكوس -1 .1962( لسنة 1يطبق قانون الجمارك والمكوس األردني رقم ) اإلنتاجضريبة -2 .1963لسنة 16يطبق قانون الرسوم على المنتجات المحلية األردني رقم قانون التبغ -3 1966وتعديالته لسنة 162لسنة 32يطبق قانون التبغ رقم رسوم طوابع الواردات -4 .1952لسنة 27يطبق القانون األردني قانون رسوم طوابع الواردات رقم ضريبة القيمة المضافة -5 الصادر عن سلطات االحتالل اإلسرائيلي سنة 658ق األمر العسكري اإلسرائيلي رقم يطب مع العلم أن معاهدة جنيف المتعلقة 1979والذي بدأ تطبيقه على الفلسطينيين سنة 1976 .باألراضي المحتلة تمنع المحتل من فرض ضرائب جديدة على اإلقليم المحتل يبي ماهية التهرب الضر :المطلب الثاني تعريف التهرب الضريبي :الفرع األول حات ولعل هناك تناوال لبعض المصطل ،تعددت التعريفات التي تناولت شرح مفهوم التهرب الضريبي والتي يتداولها البعض خطئا وحتى يتم تحقيق أهداف هذا ،المرتبطة بمفهوم التهرب الضريبي حيث عرف عبد الرحمن ،يف التهرب الضريبيالبحث فال بد من التطرق إليها على أن نبدأ بتعر ( التهرب الضريبي " أن يتخلص المكلف من االلتزام بدفع الضريبة 350، ص2014وآخرون ) قد تكون مشروعة أو غير مشروعة".المستحقة عليه لصالح الخزينة العامة بوسائل مختلفة ب من دفع الضرائب "محاولة بعض المكلفين بالتهر :( بأنه246، ص 2012) أحمد وعرفه كما أنه ،ويترتب على هذا التهرب اإلخالل بمبدأ المساواة أمام األعباء العامة ،المستحقة عليهم يضعف من إنتاجية الضرائب )حصيلة الضريبة ( ويضر بالمنافسة بين الوحدات االقتصادية 55 قتصاديا من ألن المكلف الذي يتمكن من عدم دفع الضريبة سيكون في وضع أفضل ا ،المختلفة .ذلك الذي دفعها " من المتابعة للتعريفات السابقة نلحظ بأن التهرب الضريبي مرتبط بعدة عناصر سأتطرق إليها :بإيجاز وهي ني ذا يععدم االلتزام بصورة كلية أو جزئية من قبل المكلف بدفع الضريبة المفروضة عليه وه :أوال فع الضريبة بشكل كامل فيكفي أن يقوم المكلف بإخفاءأن التهرب الضريبي ال يشترط به عدم د عمل يوجب دفع الضريبة أو عدم اإلفصاح عنه أو تزويره أو التخلف عن سداد جزء من الضريبة .المستحقة عليه كمكلف من خالل عمل ما يقوم به حتى يعتبر متهربا من الضريبة قانونية ود الضريبة ما دام النقل تم وفقا للبنال يعتبر نقل العبئ الضريبي تهربا من دفع ال :ثانيا ومثال ذلك ما يتم في حالة ضريبة القيمة المضافة حينما يقوم المستورد مثال ،المنظمة لذلك قل ام بنقوبالتالي يقوم المستهلك بدفعها فهو بهذه الطريقة ،بإضافة قيمة الضريبة على ثمن السلعة مة ولكن لم تحرم خزينة الدولة من قي ،المستهلك النهائي العبئ الضريبي بحيث تحمله بالنهاية .الضريبة أشكال التهرب الضريبي :الفرع الثاني تطرح بعض المصطلحات والتي يمكن أن نستسقي منها مفهوم ،عند الحديث عن التهرب الضريبي رب فيتم الحديث عن الته ،أشكال التهرب الضريبي ولعل توضيحها مهم لتحقيق أهداف البحث .الضريبي المشروع والتهرب الضريبي غير المشروع :التهرب الضريبي المشروع :أوالً ع تجنب دفع الضريبة بطريقة طبيعية صحيحة يقرها القانون مثل عدم شراء أو التعامل مع السل رية التي تفرض عليها الدولة